原文载于：《南京农业大学学报（社会科学版）》2011年第2期
十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》文件第一次提出“城乡一体化”这个概念，决定指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”可以说，十七届三中全会通过的这个文件，是进入新世纪以来历次会议制定的关于农村改革和发展的最重要的一个文件，文件系统总结了农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，指出了当前农村改革发展的困难和挑战，“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”明确揭示，“三农”问题长期得不到解决的深层次原因，是计划经济体制形成的城乡二元结构造成的。文件还强调把统筹城乡经济社会的改革和发展作为破除城乡二元结构，形成城乡一体化新格局，从结构上解决好“三农问题”的战略方针。文件指出：“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程，共享改革发展成果”。文件一共提出了八个方面的战略任务，这些任务完成了，城乡一体化的目标也就实现了。
十七届三中全会制定的这个农业文件，是一个很重要的纲领性的文件。遗憾的是，这个文件出台时间是
一、城乡一体化概念与研究内容
城乡一体化这个说法和理论，同“三农”论一样，是中国特有的。国外只有城乡协调、城乡均衡发展等说法。所以，城乡一体化这个理论是改革开放后中国实际工作者和学术界的一个创造。考诸文献，最早提出这个概念的是苏南地区。早在1983年，苏南地区就有人开始提城乡一体化这个概念。当时的经济社会的背景是，苏南地区的乡镇工业异军突起，但发展中遇到了计划经济体制下城乡分隔的障碍，使乡镇工业还是不能顺利发展。所以，有些市、县就提出来政府要对辖区内的城市和农村、工业和农业实行统筹兼顾的调节和安排，提出要实行城乡一体化。因为这个概念和做法，符合经济发展，特别是乡镇工业发展的实际，所以不胫而走，产生了较为广泛的影响。也引起了学术界的注意，开始了这方面的研究。当时随
所谓城乡一体化，主要有四个方面的内容：第一，就城乡关系讲，在一个国家或一个地区，城乡是一个整体，整个社会是一个活的有机体，城和乡都是相互依存的。城乡关系应该是平衡、协调、有机结合的。但在资本主义工业化初期发展进程中，城市统治农村、剥削农村，城乡关系是对立的。我们在计划经济体制下，搞了城乡分治，形成了城乡二元经济社会结构，使城乡发展不平衡、不协调，这不仅对农村发展不利，而且对城市发展也是不利的。
第二，就城乡发展的目标来说，统筹城乡经济社会协调发展的目标，就是要实现城乡一体化。城乡对立，当然不好。城乡分治，城乡之间人为地设置栅栏，画地为牢，阻滞流动，当然也不好。长期实行城乡分治的结果，使城乡差距越来越大，这是目前中国社会矛盾、社会冲突产生的重要根源。提出城乡一体化作为发展目标，就是要实现使城乡居民在政治权利、收入分配、社会福利等方面逐步趋于平衡、趋于公平、趋于均等，共享改革发展成果。
第三，实现城乡一体化是一个历史过程。自上个世纪50年代实行计划经济体制以来，通过建立户籍制度，对城市、对居民实行一种政策，对农村、对农民实行另一种政策，形成中国特有的城乡二元经济、社会结构，相关的体制、机制盘根错节，根深蒂固，成为阻碍中国发展特别是农村发展的主要障碍。要实现城乡一体化，将是一个较长的历史过程。第一步是要“着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化的新格局”，遏止住目前城乡差距还在继续扩大的趋势；第二步通过“工业反哺农业，城市支持农村”，加大对农村的投入，加快农村经济社会发展，逐步缩小城乡差距；第三步实现城乡一体化。
第四，要实现城乡一体化，必须对城乡体制进行改革。现在还是城乡二元，要实现一体，就必须要进行改革。所谓一体化，化是一个过程，是变化、变革、变迁的过程，也就是一个改革的过程。十七届三中全会已经明确指出，“三农”问题的病根，是城乡二元结构造成的深层次矛盾。所以，今后要“着力破除城乡二元结构”。破就是改革，除是除掉，就是要通过改革，除掉“三农”问题的病根。这样的论断，在中央文件是第一次出现。如何改革?改革什么?如何破除?回顾三十多年的农村改革发展的历史，就清楚了。农村率先改革，实行家庭联产承包责任制，农民也率先得到实惠，那几年城乡差距是缩小的，但进入上个世纪的中后期，农村要进行第二步改革，触及到城乡二元体制问题，就改不下去了，只好打外围战，虽然中央和地方，花了很大力气；但农村的形势时好时阴，问题总是层出不穷，原因是城市二元结构的基本格局没有改革，这是个教训。支撑城乡二元结构的核心体制有三个：一是城乡分治的户籍制度；二是产权不明晰的土地制度；三是城乡不平衡的财政制度。这三项重要制度是计划经济体制条件下形成的，是为计划经济体制服务的，也是计划经济体制的重要组成部分。从十四届三中全会以后，我国已经明确要实行社会主义市场经济体制，城市已经按照社会主义经济体制的要求，逐步改革，而且已经取得巨大的成就。现在，农村改革应向城市改革学习，按照社会主义市场经济体制的要求，对诸如户籍、土地、财政等制度进行改革，以破除城乡二元结构，才能实现城市一体化。
二、城乡一体化的社会结构分析
长三角地区是我国工业化、城市化发展最早、最迅速的地区，各项经济指标在全国都是领先的。有研究者认为“长三角地区已经具备了加速消除城乡二元结构的物质条件和环境基础”。我也认为长三角地区具备了加快消除城乡二元结构、逐步实现城乡一体化的条件。总体看来，破除城乡二元结构，解决好“三农”问题，实现城乡一体化这个宏大的历史任务，将率先从发达地区开始，以后梯度推进，次及中部地区，然后到西部地区，依次逐步实现。归根到底，要实现城乡一体化，必须要有生产力的高度发展，要在经济、社会、政治、文化水平全面提高的基础上才能达到。即使像长三角，我们国家的发达地区，从数字上看，无论是经济条件，还是社会等方面的条件，要实现破除城乡二元结构，形成城乡经济社会一体化新格局，还需要经济社会的条件有进一步的发展。
改革开放以来，长三角地区，不仅在经济建设、经济结构调整方面取得了巨大成就，走在全国前列，而且在社会建设、社会结构调整方面也取得了巨大成就，也是走在全国前列的。但因为我国的基本国情，仍处于社会主义初级阶段，底子薄，起点低，欠账多，加上多年实行计划经济体制，还有诸多体制机制没有得到根本改变。三十多年来，在经济发展方面已经有了很大的进展，但在社会发展、社会建设和社会结构调整方面则相对滞后了。长三角地区，在这方面已经作了很大的努力，但也同样存在经济社会发展不平衡、不协调的问题，也就是我们常说的经济这条腿长，社会这条腿短的状态。
根据国家统计局的资料，对长三角地区的经济社会数据做了一个整理，列表如下：
从数据上分析，长三角地区的国土面积占全国的2%，2008年的人口占全国人口的10.67%，劳动力占全国劳动力的11.86%，当年创造的GDP占全国GDP的21.78%，人均GDP约合6800美元，是全国人均GDP3378美元的1倍多，上海市的人均GDP已达10753美元。从这些数据看，长三角地区已进入国际上中等收入地区的行列，这两年又有了新的发展。
从经济结构分析，长三角地区2008年GDP总量已达65479亿元，其中一产业3307亿元，只占5%(江苏一产占6.9%，浙江一产占5.1%，上海占0.82%)；二产业34479亿元，占52.7%；三产业27709亿元，占42.3%。从经济结构分析，长三角地区已是工业化社会的中后期阶段。上海的一产不足1%，三产占53.7%，近两年三产比重又有新的提高，所以上海已经进入工业社会的后期阶段。
从社会结构分析，在就业结构中，2008年长三角地区就业总劳力为9188万人①。其中从事一产的劳力占21.1%。这同上述当年GDP中一产占5%，有16.1个百分点的结构差。在城乡结构中，2008年长三角地区的城市化率为58.8%(上海87.5%，江苏54.4%，浙江57.6%)。这两省一市的城市化率中，都有把本地和外地的农业户籍在本市居住半年以上的人口，定为常住人口，而计算入城镇人口的，这类人口到底有多少?统计局没有说明，但现在各个城市里都有相当数量的常住人口，他们被称为“只是半城市化的人”。在收入分配结构中，从1978年到2008年，长三角地区的城市居民可支配收入和农民人均纯收入都有大幅增加，但这两省一市的城乡居民收入差距2008年与1978年相比都是扩大的。上海从1∶1.45扩大到1∶2.34，江苏从1∶1.86扩大到1∶2.54，浙江从1∶2.01扩大到1∶2.45。就城乡差距说，2008年这两省一市却比全国的1∶3.31要小，但这两省一市1978年的差距本来就比全国的1∶2.56要小。
从社会结构的这些数据分析，长三角地区的社会结构中，2008年的就业结构是一产21.1%，二产40.7%，三产38.2%；城乡结构中，城市化率是58.8%。根据美国学者钱纳里对多个国家和地区的研究，他们提出，工业化中期阶段的就业结构应是一产的劳力占15.6%，二产占36.8%，三产占47.3%；城市化率应在60%以上［1］。按这些数据衡量，长三角地区的一产劳力，比上述标准多5.5个百分点。长三角的城市化率即使不计半城市化的情况，也只有58.8%，比标准低1.2个百分点。所以，2008年长三角地区的社会结构还处于工业化初期阶段的后期，或者说正在步入工业化中期阶3第2期陆学艺：城乡一体化的社会结构分析与实现路径实际远不止此数。
长三角地区的经济结构，已经是工业化社会的中期阶段，但是长三角地区的社会结构还处于工业化社会的初期阶段。经济结构和社会结构，是一个国家或地区的两个最重要、最基本的结构。经济结构和社会结构两者相辅相成，相互支撑，要平衡、协调，是这个国家或地区经济持续发展、社会和谐稳定的基础。现在长三角地区的社会结构滞后于经济结构，两者存在着结构性偏差。从上述几项主要指标和整个经济、社会发展态势等因素分析，长三角地区的社会结构滞后于经济结构大约5年左右。从国外工业化、城市化、现代化的实践看，一个国家或地区的经济社会两大结构存在着结构性偏差，是产生诸多经济、社会问题和矛盾的结构性原因。
今年初，我们课题组完成了《当代中国社会结构》一书写作，并由社科文献出版社出版了。这个课题经过多年的集体研究，得到几项研究成果，其中有一个结论指出：当代中国的社会结构落后于经济结构约为15年左右。长江三角洲地区不仅经济建设、经济发展在全国是领先的，而且社会建设、社会发展也是走在前面的。但对比表明，长三角地区的经济和社会发展不平衡、不协调的问题同样也不同程度地存在着，这是需要在今后的发展过程中注意解决的问题。
三、城乡一体化的实现路径
从现代化国家实现的发展过程看，多数国家在经济建设达到一定水平之后，都会重点转入社会建设的阶段。2006年，十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“把中国特色社会主义伟大事业推向前进，必须坚持以经济建设为中心，把构建社会主义和谐社会摆在更加突出的地位。”十七大的政治报告指出：“加快推进以民生为重点的社会建设。”“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、推动建设和谐社会。”
自进入新世纪以来，党和政府在坚持以经济建设为中心的同时，日益强调要将社会建设摆在更加突出的位置，这标志着中国已经进入经济社会要协调发展的新阶段。长三角地区已经在推进社会建设，促进社会和谐方面做了很多工作。前述数据表明：社会结构滞后于经济结构的偏差比全国小。因此，我希望长三角地区在社会建设方面的工作能继续带头开展下去，能像当年率先搞经济体制改革、推动经济发展那样，推进社会体制改革，更好、更有成效地进行社会建设，创造推动科学发展，促进社会和谐的新经验，示范全国。
经济社会要协调发展，必然要求城乡经济社会协调发展。所谓城乡经济社会发展一体化，说到底也就是城乡经济社会协调发展。现在的问题是城乡经济社会发展不平衡、不协调，一头富，一头穷(现在比1978年差距扩大了)；一头先进、繁荣，一头落后、衰败。城市像欧洲，农村像非洲。比喻虽有点过分，但不平衡、不协调是事实。根本原因是城乡二元结构还没有破除，长江三角洲地区的城乡差距要比全国小，不平衡、不协调的状况要好些，但也确实存在，影响经济社会的协调发展。因此，要解决城乡二元结构问题，必须进行相应的社会体制改革，如进行必要的户籍制度改革、土地制度改革、财政体制改革。
1．户籍制度改革
现行的户籍制度，是为适应计划经济体制的需要而建立的，已经实行了50多年，是世界大国中独一无二的。这种体制某种程度上依附着利益关系、资源和机会的配置，是束缚农民的紧箍咒，是农村发展瓶颈，一定要改革。
现在全国已经有多个省市对农业、非农业户籍制度进行了改革，实行城乡统一的户籍登记制度，取得了一定的成效。但户籍制度是全国性的问题，涉及到人口的流动、就业、享受公共服务等一系列政策，光靠一省一市是不行的，必须在全国范围内统筹解决。现在有两种思路：一种是设想把已经附着在户籍上的就业、住房、教育、医疗、社保等多种问题一个个解决好，再进行户籍改革；一种是先进行户籍改革，再逐步解决各种问题。因此，我们建议先改户籍，再一个个解决其他问题。前者实际是推迟改革的托辞，因为要剥离上述附着在户籍上的东西，需要更长时间，也很艰难，实际上这些东西还在增加，而且越增越多，户籍制度改革会越难。为此，统筹户籍制度改革势在必行，实现公民身份上的平等，是实现城乡一体化的基本前提。
2．土地制度改革
城市化是现代化的载体，在未来一个时期内，4南京农业大学学报(社会科学版)第11卷是中国快速推进城市化，提高城市水平，实现城乡一体化格局的重要时期。随着城市化、工业化的发展，产业、人口向城市聚集，城市规模逐渐扩大，必然要占用乡村或城郊土地，要向农民征地。土地问题已经成为统筹城乡一体化，快速推进城市化、工业化一重大难题。现行的土地集体所有制，是计划经济体制的遗产，农民不能获得财产性的收入，没有参加市场经济竞争的立足之地。自然法人没有抵押物，土地随时有被征的风险，不能把握自己的命运。不仅农民无权无力保护自己的“命根子”，国家要保护18亿亩基本农田的红线也存危机。温家宝总理曾经有个批示：“三令五申，收效甚微，触目惊心，后患无穷。”这种状态至今没有改变。而且还在恶性发展，大拆大建，土地财政越演越烈。农业税免除以后，农村社会不安定的主要原因是占地、抢地和保护耕地的矛盾，许多刑事犯罪、群体事件都与土地有关。土地制度的改革已经刻不容缓。如何改革的议论很多，我们建议在现有的条件下实行“土地国有制，永包到农户”，把承包权、使用权做实。并按地块颁发确权证书，发到每个农户。确定一个时点，从此，生不增、死不减，不再变动。
土地制度改革是实现城乡一体化的根本保障。加快土地制度改革，使农村土地产权明晰，使农民失地不失权、失地不失利，失地不失业，这样农民可以支配处置属于自己的固定资产，获得财产性收益，也可以作为参加城市化、工业化建设的本钱。
3．财政体制改革
无论是户籍制度改革，还是土地制度改革，都是需要成本的。如果说户籍制度改革是实现城乡一体化的前提条件，土地制度改革是实现城乡一体化的根本保障，那么，财政体制改革则是实现城乡一体化的基本保证。中央已经提出“工业反哺农业，城市支持农村”的方针，财政部门首先要有贯彻执行这个方针的重大举措。免除农业税之后，在很大程度上减轻了农民的负担和县乡两级政府的财税负担。如不对现行的财政体制作相应的调整和改革，以农业为主的地方政府财政状况越加困难，捉襟见肘，有的县、乡至今连干部工资还不能按时、足额发放，日常工作运转的经费很拮据，还有不少乡镇在负债运行。这对城乡一体化格局形成十分不利。这几年财政状况好了，已经有条件来进行这项改革，要及时作出决断，进行调整和改革，改变这种不合理的头重脚轻的财政格局。因此，要“积极推进省以下财政体制改革”，真正向农村倾斜，加快改变基层的财政困境。
总体来看，长江三角地区经济社会发展水平走在全国前列，在推进城乡一体化过程中，有条件率先进行社会体制改革，制定相应战略，统筹规划，试点先行的方针，建立起与社会主义市场经济体制相适应的社会体制，构建好与经济结构相适应的社会结构，实现城乡一体化新格局。这不仅对推进本地区经济社会协调发展有利，而且会对整个国家全面建设小康社会将会再一次产生重大影响，起到率先垂范的作用。