丛书名：CCIEE专题报告
内容简介：本书主要内容包括两个方面：一是构建社会保障体系评价指标，二是构建覆盖我国城乡居民社会保障体系。在构建评价指标方面，本课题首先构建了制度结构、制度目标、制度改革和法律构建四个总指标，然后再逐一细化每个总指标，这样构成完整的社会保障体系评价指标体系。在构建覆盖我国城乡居民社保体系方面，本课题分别从社会保险、社会救助和社会福利三个角度研究我国社会保障体系，分析现状、总结成绩、归纳不足、提出政策建议。
目录
中文摘要…………………………………………………………………………………………001
Abstract…………………………………………………………………………………………001
导 言
一 社会保障：社会的“安全阀”和“稳定器”………………………………………003
二 社会保障制度的国内外研究现状述评………………………………………………004
三 本课题研究的基本架构、重点及特点………………………………………………005
四 本课题成果的内容和结构……………………………………………………………007
总 报 告
社会保障体系的评价与构建……………………………………………………………………003
一 社会保障制度的历史沿革……………………………………………………………003
二 我国社会保障事业面临的主要问题和任务…………………………………………005
三 建立覆盖城乡居民的社会保障体系的战略意义……………………………………007
四 覆盖城乡居民社会保障体系的建立及主要成效……………………………………009
五 覆盖城乡居民社会保障体系建设中存在的突出问题………………………………013
六 加快覆盖城乡居民社会保障体系建设的政策措施…………………………………015
分 报 告
分报告之一 社会保障体系的制度结构………………………………………………………027
一 横向结构：社会保障项目……………………………………………………………028
二 纵向结构：社会保障支柱……………………………………………………………038
三 对我国社会保障体系的评价…………………………………………………………049
分报告之二 社会保障体系的制度目标………………………………………………………057
一 社会保障体系的首要目标和附属目标………………………………………………058
二 目标与差距：以中国城镇基本养老保险为例………………………………………063
三 评价和结论……………………………………………………………………………077
分报告之三 社会保障体系的制度改革………………………………………………………079
一 社会保障体系改革的六种模式及其相互关系………………………………………079
二 社会保障制度改革政策组合的典型经验……………………………………………086
三 对中国社保改革模式的评价…………………………………………………………093
分报告之四 社会保障体系的法律构建………………………………………………………098
一 国外社会保障的立法模式及其经验借鉴……………………………………………099
二 中国社会保障法律体系现状及存在的问题…………………………………………104
三 构建中国社会保障法律体系…………………………………………………………114
分报告之五 社会保障体系中的社会保险……………………………………………………119
一 我国社会保险制度发展现状及成就…………………………………………………120
二 我国社会保险制度发展存在的主要问题……………………………………………125
三 加快完善我国社会保险制度的政策措施……………………………………………130
分报告之六 社会保障体系中的社会救助……………………………………………………141
一 我国社会救助制度改革发展的历程和成就…………………………………………142
二 我国社会救助体系建设面临的形势、问题及障碍…………………………………146
三 加快社会救助体系建设的对策措施…………………………………………………154
分报告之七 社会保障体系中的社会福利……………………………………………………160
一 我国社会福利制度改革发展的历程与成就…………………………………………161
二 我国社会福利事业发展面临的形势和问题…………………………………………169
三 加快我国社会福利制度建设的对策建议……………………………………………175
结 论……………………………………………………………………………………………180
附 录
附录1 国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定 ……………………………………191
附录2 国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知 ………………………………194
附录3 国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 ………………………203
附录4 国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和
行业统筹移交地方管理有关问题的通知……………………………………………206
附录5 国务院关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知 …………………………209
附录6 国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定 ………………………………217
附录7 国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见 …………………………221
附录8 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议（节选） ……226
附录9 中华人民共和国社会保险法 …………………………………………………………229
参考文献…………………………………………………………………………………………243
作者简介: 邹东涛，经济学教授，博士生导师，国务院特殊津贴享受者，世界生产力科学院院士，中组部直接联系的知识分子，社会科学文献出版社总编辑，特聘中央财经大学中国发展和改革研究院院长。
中文摘要
本课题成果由导言、总报告、分报告和结论四部分构成。课题主要内容包括两个方面：一是构建社会保障体系评价指标，二是构建覆盖我国城乡居民的社会保障体系。在构建评价指标方面，本课题首先设置了制度结构、制度目标、制度改革和法律构建四个总指标，然后再逐一细化每个总指标，这样构成完整的社会保障评价指标体系。在构建覆盖我国城乡居民的社会保障体系方面，本课题分别从社会保险、社会救助和社会福利三个角度研究我国社会保障体系，分别分析现状、总结成绩、归纳不足，并提出政策建议。
在构建社会保障体系评价指标时，注重指标设计的通用性和适用性。通用性强调和世界标准接轨，努力做到能够反映世界社会保障体系发展的客观现实和未来趋势，以便成为国际交流的平台，能被世界大多数国家所认可。适用性强调结合中国国情，在设计评价指标时，努力做到能够反映中国社会保障体系建设的成就和不足、难点和热点，提出覆盖城乡居民社会保障体系的政策措施。
在构建覆盖我国城乡居民社会保障体系时，分别从社会保险、社会救助和社会福利三个方面进行研究和探索。在每一个方面，都遵循追溯历史、总结成绩、归纳不足、提出政策建议的思路展开。在追溯历史时，强调制度发展的连续性，厘清社保制度的发展脉络；在总结成绩和归纳不足时，强调客观性，注重总结有利于长期制度建设的经验，注重归纳能够反映改革难点和热点的不足；在提出政策建议时，强调针对性，注重可操作性。
社会保障体系的制度结构
社会保障体系的制度结构，可以从两个角度进行分类：第一类是横向制度结构，即社会保障项目；第二类是纵向制度结构，即社会保障支柱。就横向结构而言，以社会保障资金筹集和费用分担责任的不同可以将社会保障制度模式划分为四种类型：福利国家模式、社会保险模式、强制储蓄模式和国家保险模式。瑞典是福利国家的典型，其福利制度的改革实践和经验为中国完善社会保障制度提供了很好的启示。就纵向结构而言，社会保障制度由多个支柱组成。1994年，世界银行提出了“三支柱”模式；2005年，世界银行又提出了“五支柱”模式，“五支柱”模式是对“三支柱”模式的丰富与完善。美国多支柱养老保险模式的有益经验值得我们借鉴。
我国社会保障起步较晚。目前，我国基本形成了与社会主义市场经济相适应的社会保障制度。我国现有的社会保障制度与现代西方国家的社会保障制度既有相同点，也存在一定差异。总体而言，我国社会保障制度改革的步伐仍相当滞后。世界银行提出的养老金多支柱模式对我国社会保障制度产生了巨大的影响。近年来，我国构建了“三支柱”的养老保险制度，其建立对我国提高制度效率和促进公平、保障社会平稳运行与防范老年贫穷等方面发挥了一定作用，但是养老保险制度仍不完善，改革迫在眉睫。我国具有实施“五支柱”养老金模式的必要性和可行性，因此，我国有必要按照世界银行“五支柱”的标准，积极构建符合我国国情的“五支柱”养老金制度。
社会保障体系的制度目标
社会保障体系的制度目标可以分为首要目标和附属目标。首要目标主要包括四个指标：一是充足性，即社会保障制度应该为老年人提供充足的收入保障，包括绝对水平和相对水平，绝对水平是指防止老年贫困，相对水平是指实现一定的收入替代；二是可负担性，即社会保障负担要保持在合理的范围内，缴费率不能过高；三是可持续性，即长期内社会保障计划在财务上能够保持平衡，不需要突然增加缴费或者降低待遇，也不需要大规模的财政转移；四是稳健性，即社会保障计划能够应对外部因素的冲击，诸如经济、人口和政治风险。附属目标是指社会保障制度能够促进经济发展，具体途径有两个：一是通过减少负面影响来实现，诸如减轻养老金制度对劳动力市场和宏观经济的扭曲效应；二是通过增加正面影响来实现，诸如增加国民储蓄和促进金融市场发展。
上述指标对分析中国基本养老保险的制度目标具有重要指导意义。在充足性方面，我国基本养老保险的平均替代率逐年下降，目前大约为48%，作为第一支柱，该替代率水平尚可接受，但应该大力建设多层次的养老保障制度。在可负担性方面，我国基本养老保险的缴费率偏高，企业职工缴费负担较重，不利于扩大社保覆盖面，不利于提高企业竞争力。在可持续性方面，从制度结构、制度参数以及财政支出的角度分析，我国城镇基本养老保险制度存在诸多不利于保持可持续性的因素，特别是每年大量财政补贴和高额基金结余并存，效率损失严重。在稳健性方面，我国人口老龄化来势凶猛，具有来得早、来得快、持续长的三大特征，挤压了我国社会保障制度改革的政策空间，对我国社会保障制度的财务可持续性造成一定压力，对我国经济增长的质量提出了更高要求。在促进经济发展方面，我国社会保障制度初步适应了社会主义市场经济体制，逐步适应了外部宏观经济形势的变化。我国社会保障制度改革服务于社会经济体制改革的总体目标，对我国的社会经济发展和经济体制改革作出了重大贡献。
社会保障体系的制度改革
世界各国正在开展的社会保障体系改革主要有六种模式：小改的参数式改革、大改的完全市场化改革、中改的名义账户制改革、早改的公共预筹积累制改革、多改的多支柱改革以及统改的整合碎片化制度改革。这六种模式并不是绝对互斥的。一个国家在选定了一个改革模式为主的同时，也可以融合其他多个模式予以配合。因此，社会保障体系改革模式之间的相互关系为政策选择提供了广阔空间。根据国际社保制度改革的经验，各国成功的改革政策组合可以概括为抢占先机型、配套改革型和拾遗补阙型，分别以约旦、瑞典和智利为典型代表。
自从1993年中共中央十四届三中全会确定我国养老保险实行统账结合的制度模式以来，我国社会保障制度改革不断深入。我国社会保障制度改革具有自身特色，但是如果按照上述六种改革模式划分，我国社保制度改革属于参数式改革，同时还开展了公共预筹积累制改革、多支柱改革，并且进行了整合碎片化制度改革试点。在参数式改革方面，虽然我国社会保障制度改革取得了重大成绩，但是仍任重道远，在改革理念、改革策略、各项制度之间的衔接等方面还需完善。在公共预筹积累制改革方面，虽然我国公共预筹积累制改革初见成效，但是全国社会保障基金在资金来源、投资管理、治理结构、信息披露等方面还有待进一步完善。在多支柱改革方面，虽然多层次的社会保障制度已经初步建立，但是各个层次之间仍缺乏有机的联系。在整合碎片化制度改革方面，我国整合碎片化制度试点改革刚刚启动，还需要全盘统筹规划、积极行动，早日建立全国统一的社会保障制度。
社会保障体系的法律构建
发达国家如英国、德国、美国社会保障立法模式具有典型性。英国的贝弗里奇报告确立了完善社会保障制度的基本原则，将英国推向了“从摇篮到坟墓”的世界福利国家之巅。德国是大陆法系国家社会保障法制建设的典范，主要包括社会救助、社会保险、社会福利和社会优抚。美国1935年《社会保障法》为美国社会保障制度奠定了基础，是世界上第一个对社会保障进行全面系统规范的法律，建立了体现按效力等级立法的“一法统驭多法”模式。这三个国家的社会保障立法都值得我国借鉴。
改革开放以来，中国初步奠定了与社会主义市场经济相适应的社会保障制度的基本框架，但现阶段立法发展相对滞后。最重要的是缺乏先进的社会保障立法理念，更多地强调了经济效率，而忽视了社会公平。长期的城乡二元分割结构，导致区域经济发展不平衡，难以形成统一的经济基础，致使我国社会保障立法相对滞后。实践中，新老制度并存，各种险种相关规定缺乏衔接。其结果是社保体系结构残缺，“碎片化”严重。社会保障的法律实施机制和监督机制薄弱，相应的法律责任制度需要进一步加强。
立法先行是各国社会保障制度建立的成功经验，是社会保障制度定型、稳定的客观标志。从1994年第八届全国人民代表大会将《社会保险法》列入立法计划，到2007年11月全国人大常委会的首次审议，再到2010年10月全国人大常委会的四审通过，标志着我国的社会保险制度建设正式进入法制化的轨道。社会保障制度法制化的过程就是社会保障制度不断完善的过程。在未来的立法理念上，应当把保护公民的社会保障权、实现社会公平作为我国社会保障立法的主要理念，构建完善的社会保障法律体系。在加强社会保障立法的同时，必须着力解决社会保障法与其他法律如劳动法、行政法和刑法的协调问题。
社会保障体系中的社会保险
社会保险制度是完善社会主义市场经济体制、构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会的重要支柱性制度。
改革开放以来，我国社会保险取得了巨大成就，主要体现在：以制度建设为基础，推动了企业改革和经济体制改革；以扩大范围为目标，各项社会保险覆盖面不断得到拓展；以解决历史遗留问题为契机，维护了社会稳定；以社会化管理为目标，减轻了企事业单位负担；以提高监管水平为举措，加强了社会保险基金管理。但在新形势下，随着经济社会不断发展，也出现了一些制约和影响社会保险制度健康持续发展的问题，主要包括：受人口、就业、政策因素制约，社会保险覆盖面小；社会保险水平不高，统筹程度低、征缴保费难、监管服务弱；社会保险制度欠缺，有效性不高、公平性不足、持续性不强。
我国社会保险制度建设要与中国国情相符合，与经济发展水平相一致，与市场机制相配套，与法律法规相衔接。其发展应遵循四个原则，即体制完善、制度科学、机制优化、法制健全。具体来说，一要通过立法实现应保尽保，加强一些社会保险的强制作用，建立政府目标责任制，加快扩大社会保险覆盖面；二要建立激励机制，扩大资金来源，提高统筹层次，依法强化征缴，加强社会保险基金征缴工作；三要以基本养老保险、失业保险为重点，发挥社会保险促进就业的作用，引导和鼓励劳动者积极就业；四要通过政策调整尽量缩小各种不合理的差距，适当提高各种社会保险待遇水平，适当降低缴费率以扩大缴纳面，完善社会保险基金的多渠道筹资机制，有效落实政府、单位、个人投入责任；五要协调好基本养老保险和基本医疗保险等相关社会保险制度的整合；六要坚持多管齐下，改革社会保险监督管理体制机制，加强社会保障管理服务能力建设；七要健全完善社会保险政策法规，加快政策法规建设步伐，认真进行分类规范，更好地发挥社会保险的政策功能，并从制度上防止出现有关问题。
社会保障体系中的社会救助
社会救助是我国社会保障体系的三大基础之一。加快社会救助体系建设，对保障困难群众生活、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定具有重要现实意义。
改革开放以来，党和政府积极开展社会救助工作，不断完善社会救助制度，取得了显著成就。目前，我国社会救助体系框架初步形成，覆盖人数逐步增多，整体水平持续提高，投入力度不断加大。但也要看到，社会救助事业面临着一些新形势，比如造成贫困的社会风险不断增多，社会救助的需求类型日趋多样，贫困问题的负面影响愈加显现。同时，社会救助体系自身建设还存在着一些突出问题，比如社会救助保障标准仍然偏低，城乡区域差距偏大，覆盖范围依然有限，激励作用有待增强。当前制约社会救助体系建设的因素不仅来自运转机制和思想观念，而且也来自资金投入和管理服务。
加快社会救助体系建设，要确立以常规社会救助为主体、专项社会救助和临时社会救助为补充的基本框架，以及覆盖广泛、标准适度、待遇公平、衔接充分、激励有效、运转规范的基本原则，制定和完善战略发展目标。同时，要拓宽社会救助工作视野和范畴，从外部环境着手积极为社会救助体系建设创造良好条件。在具体政策层面，一要健全救助标准制定调整机制、救助对象核定机制及脱困激励机制，完善社会救助体系建设的制度设计；二要强化政府财政投入责任，提高社会力量参与程度，增强社会救助体系建设的资金保障；三要推进社会救助立法工作，加大违法违纪现象查处，加快社会救助体系建设的法制进程；四要理顺社会救助管理体制，提升社会救助经办水平，充实社会救助体系建设的体制基础。
社会保障体系中的社会福利
新中国成立后，我国社会福利事业不断进步，为国家的稳定和发展作出了历史性贡献。改革开放以来，我国社会福利事业进入了大发展时期，各项福利事业都取得了新的成就。尤其是进入21世纪之后，我国社会福利事业逐步由“补缺型”向“适度普惠型”迈进，保障对象覆盖面不断扩大，服务内容日益丰富，居家、社区、机构相衔接的福利服务体系基本形成，广大老年人、残疾人、困境儿童等弱势群体越来越多地分享着改革开放和社会福利发展的成果。
同时，随着社会的发展变迁、人民生活水平的提高及人口老龄化程度的不断加深，我国社会福利事业发展也面临着新的形势和问题，主要包括：社会福利需求总量不断增大，社会福利需求内容日趋多样，社会福利供给不足、发展失衡、方式落后、社会化程度低、立法滞后、专业化水平低等问题日益凸显。
为加快我国社会福利制度建设，应进一步完善我国社会福利制度设计，明确战略目标，加强制度整合，健全社会支持网络；进一步健全社会福利事业管理体制机制，重视部门协调，强化机构管理，加快福利事业信息化建设步伐；进一步加强社会福利法制建设，不断完善老年人、儿童和残疾人福利法律法规；进一步强化社会福利保障机制建设，建立资金保障机制，完善社会参与保障机制，优化人力资源保障机制，努力使社会福利早日惠及城乡全体居民。
总之，本课题的创新之处在于借鉴世界银行等国际组织的最新研究成果，结合中国实际情况，构建一套既能够反映我国社会保障事业发展的实际情况，又能够促进国际交流，同时还能够指导我国社会保障制度改革的评价指标体系。与此同时，本课题运用法学和经济学的相关理论，将政策建议和研究成果转化为立法建议，旨在通过立法巩固社会保障制度。