内容简介：医改的重点是公立医院，公立医院改革的方向是公益性。什么是公立医院公益性？如何实现公益性？谁来保障公益性？怎样考核公益性？本书通过回顾中国医改历史、介绍国际上丰富的经验，以及提出分析公立医院的理论框架，回答上述问题。
目录
目 录
上篇公立医院公益性实现形式与考核评估本篇概要…………………………………………003
第一章 公立医院和国家医疗服务制度………………………………………………………023
第一节 医疗卫生领域的政府职能………………………………………………………023
第二节 医疗卫生制度的分析框架………………………………………………………034
第三节 公立医院的起源…………………………………………………………………042
第四节 公立医院与医药卫生制度的关系………………………………………………046
第二章 公立医院的公益性及其保障措施……………………………………………………064
第一节 概述………………………………………………………………………………064
第二节 公立医院公益性的定义…………………………………………………………066
第三节 政府对公立医院公益性的保障措施……………………………………………071
第三章 公立医院管理与考核的现状…………………………………………………………085
第一节 概论………………………………………………………………………………085
第二节 公立医院的定位…………………………………………………………………090
第三节 公立医院的行业管理……………………………………………………………093
第四节 公立医院非营利性的落实………………………………………………………095
第五节 政府和公立医院的授权关系……………………………………………………098
第六节 政府对公立医院的考核监督……………………………………………………102
第四章 公立医院管理与考核的国际经验……………………………………………………108
第一节 英国NHS“内部市场”机制的失败及其教训 …………………………………108
第二节 美国VHA在20世纪90年代改革的经验 …………………………………………113
第三节 公立医院考核评估主体的设置…………………………………………………115
第四节 考核的指标和内容………………………………………………………………118
第五节 考核的流程和办法………………………………………………………………122
第六节考核结果的公布与使用……………………………………………………………126
第五章 政策建议………………………………………………………………………………136
第一节 明确公立医院定位及细化考核目标……………………………………………136
第二节 强化对公立医院的监督管理……………………………………………………138
第三节 建立公立医院考核评估制度……………………………………………………140
第四节 建设公立医院信息系统…………………………………………………………148
下篇公立医院管理体制改革发展研究
本篇概要…………………………………………………………………………………………157
第六章 理论背景………………………………………………………………………………161
第一节 政府和公立医院的关系…………………………………………………………161
第二节 从“买服务”到“买要素”……………………………………………………163
第三节 外部治理和内部治理……………………………………………………………164
第七章 现状和问题……………………………………………………………………………166
第一节 管理目标和框架…………………………………………………………………166
第二节 公立医院治理结构………………………………………………………………168
第三节 监管和治理的力度和效能………………………………………………………169
第八章 国际和国内经验………………………………………………………………………172
第一节 中央和地方政府分工……………………………………………………………172
第二节 非卫生部门举办的公立医院……………………………………………………173
第三节 政府举办公立医院的权限配置…………………………………………………174
第四节 “管办分开”……………………………………………………………………176
第五节 “政事分开”和法人治理结构…………………………………………………180
第六节 非营利性机构的资产和财务管理………………………………………………184
第九章 国有企业改革的启示…………………………………………………………………185
第一节 国有企业改革的经验……………………………………………………………185
第二节 避免改革的风险和问题…………………………………………………………187
第三节 参照现代企业制度，建立现代医院制度………………………………………189
第四节 日本大学“法人化”改革经验…………………………………………………190
第十章 政策建议………………………………………………………………………………194
第一节 改革的原则………………………………………………………………………194
第二节 明确公立医院定位，完善公立医院法制………………………………………195
第三节 明确中央和地方分工……………………………………………………………196
第四节 理顺公立医院管理体制…………………………………………………………196
第五节 建立现代医院制度………………………………………………………………197
第六节 建立公立医院基金，完善公立医院财务管理…………………………………199
第七节 推动公立医院改革试点…………………………………………………………199
附录
附录一 “世界上最好的医院”是怎样炼成的？……………………………………………203
第一节 败也萧何，成也萧何……………………………………………………………203
第二节 为什么医院会出问题……………………………………………………………206
第三节 笔记本电脑医疗（Laptop Medicine） ………………………………………208
第四节 为什么公立医院可以超过私立医院……………………………………………212
第五节 总结VA经验，指导美国医改……………………………………………………214
第六节 VA经验总结及对我国的启示……………………………………………………217
附录二 美国退伍军人医院公益性的实现形式和考核评估…………………………………220
第一节 美国退伍军人医院公益性的体现………………………………………………220
第二节 财政补偿和管理体制……………………………………………………………222
第三节 考核评价机制和考核指标………………………………………………………227
第四节 两个值得借鉴的机制……………………………………………………………232
第五节 VistA信息技术应用 ……………………………………………………………236
附录三 英国公立医院公益性实现形式及考核评估…………………………………………238
第一节 英国公立医院概述………………………………………………………………239
第二节 监管机构的设置…………………………………………………………………245
第三节 英国医疗委员会年度考核办法…………………………………………………246
第四节 对基层医疗机构的考核…………………………………………………………251
第五节 NHS监督考核的未来发展——更加严格的新体制 ……………………………254
附录四 世界卫生组织PATH医院评估体系……………………………………………………260
第一节 PATH的简要说明…………………………………………………………………260
第二节 PATH的指标系统…………………………………………………………………261
第三节 实施步骤和评估流程……………………………………………………………262
第四节 概念模型…………………………………………………………………………263
第五节 操作模型…………………………………………………………………………264
第六节 指标体系…………………………………………………………………………266
总结………………………………………………………………………………………………267
附录五 澳大利亚公立医院公益性实现形式及管理考核……………………………………271
第一节 澳大利亚公立医院的职能及其公益性的实现形式……………………………271
第二节 澳大利亚对公立医院的考核评估……………………………………………………274
附录六 中国医疗服务体系发展简介…………………………………………………………276
第一节 社会主义革命和建设时期（1949~1978年） …………………………………278
第二节 改革探索时期（1978~1993年） ………………………………………………280
第三节 深化改革时期（1993~2003年） ………………………………………………285
第四节 转折调整的新时期（2003年以来）……………………………………………290
附录七 中国公立医院考核政策综述…………………………………………………………295
第一节 公立医院考核评估政策回顾……………………………………………………296
第二节 现有的考核制度概述……………………………………………………………305
附录八 医疗信息化的现状分析和建议 ……………………………………………………312
参考文献 ………………………………………………………………………………………319
后记 ……………………………………………………………………………………………326
作者简介：
李玲，北京大学国家发展研究院中国经济研究中心教授、博士生导师，世界银行中国医疗卫生改革专家顾问，中国卫生部政策与管理研究专家委员，国务院城镇居民基本医疗保险试点评估专家组成员。
江宇，北京大学经济学博士。
前 言
“看病贵，看病难”已经成为近些年来广受公众关注的一个社会经济问题，并引起了党和政府的高度重视。党的十七大报告明确提出:“坚持医疗卫生的公益性……为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。”2009年3月，《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）指出：“公立医院要遵循公益性质和社会效益原则。”
鲜明地提出“公益性”是本次医改的最大亮点，标志着我们对社会发展和经济发展的关系的认识、对医疗卫生行业特殊规律的认识、对市场经济条件下政府职能的认识都有了新的进步。
然而，历史证明，制定一个正确的文件不容易，把正确的文件落到实处更加不容易。医疗卫生体系是一个复杂的系统，只有在借鉴国内外医疗体制发展的经验的基础上，把“公益性”的具体含义和要求界定清楚，并设置科学的体制机制对“公益性”予以保障，才能真正把医改的各项措施落到实处，使得国家的医疗卫生制度真正惠及全体人民。
公立医院改革是医改的核心、重点和难点。医院是连接政府、医保、药品供应、社区医疗卫生和群众的枢纽，医改的绝大多数政策，都要通过医院来实现。医院是医疗卫生体系的主体和核心，医疗卫生的公益性，首先表现在公立医院的公益性。公立医院是我国医疗体系的主体，如果公立医院的公平性不够、运行效率不高、公益性缺失，国家和个人的医疗投入就不能成功地转化为经济、适用、有效的医疗卫生服务。
《意见》出台以来，医疗保障制度、基本药物制度和公共卫生服务体系的建设都得到了有力推进。但是最复杂、最核心的公立医院改革，还处在筹备试点的阶段。公立医院改革的许多重要问题，还需要进一步研究阐明。这些问题包括：
第一，为什么要办公立医院？我国要不要办公立医院？办多少公立医院？公立医院是仅仅承担为“老弱病残穷”提供服务的拾遗补缺职能，还是应当作为医疗服务体系的主体？公立医院和其他所有制医院的根本区别在哪里？对这样的问题，《意见》仅仅给出了原则性的表述，还需要进一步说明公立医院和整个医药卫生制度的关系，明确公立医院的定位和职能。
第二，什么是公立医院的公益性？所谓公益，通常是指公共利益，即有益于多数人的、符合最大多数人的共同利益。但是，在针对公立医院时，如何把这一抽象的概念定义具体化、指标化，则需要对医疗卫生行业的经济学、社会学特性进行分析，对医疗卫生制度的目标有正确的认识。
第三，如何对公立医院进行综合治理，实现其公益性？公立医院改革是一个系统工程，资源规划、财政投入、监督管理、内部治理、药物等方面的政策只有协同配合，才能够取得效果。我国一段时间以来医疗改革之所以成效不大，正是因为各项改革措施没有形成合力，决策缺乏系统性、战略性。《意见》对公立医院改革提出了若干措施，但是如何细化、落实这些措施，尤其是加强各项措施之间的协同配合，还需要进一步研究。
第四，如何改革公立医院管理体制，加强对公立医院的考核？医院是一个多投入、多产出的主体，衡量医院绩效的目标是多元化的，既包括短期的、显性的指标，又包括长期的、隐性的指标；既包括可控的指标，又包括巨大的不确定性因素。单纯的市场竞争和单纯的行政监督，都无法对医院形成完整的激励。在国家增加医疗卫生投入、医疗保障覆盖面逐步扩大的情况下，加强对公立医院的考核监督，就成为保障医改效果最终实现的关键措施。
本书正是针对上述问题，通过理论研究和国际经验分析，研究公益性的表现形式和实现方式，以及考核评估的方法，同时，总结近年来一些地区主动开展落实政府所属医院公益性的制度改革以及考核评估探索，研究如何形成有系统、可操作、易推广的模式。
本书共分为上篇、下篇、附录三个部分。
上篇是“公立医院公益性实现形式与考核评估”。其中本篇概要是整篇报告内容的精简和浓缩，表达了本篇的主要观点、主要结论和主要建议。时间和精力有限的读者，可以通过本部分一窥概貌。
第一章“公立医院和国家医疗服务制度”，本章介绍了公立医院制度的理论基础、公立医院和医药卫生制度的关系、公立医院的制度优势。本章强调公立医院起源于寻求公益性，公立医院制度本身有内在的逻辑，能够有效地实现一系列政策性目标，是最能体现政府医疗卫生职能的制度安排。
第二章“公立医院的公益性及其保障措施”，本章回顾了公立医院公益性的相关理论，提出公立医院公益性的概念定义以及操作性定义，并从职能定位、财政投入、管理监督和内部治理四个方面总结了公立医院实现公益性的保障措施。
第三章“公立医院管理与考核的现状”，本章基于绩效考核理论和公共部门管理体制的分析框架，从公立医院的定位是否清楚、行业管理是否到位、非营利性的要求是否落实、政府和公立医院的授权管理是否合理、对公立医院的考核监督是否健全等五个方面，回顾和分析了公立医院管理考核的现状和问题。
第四章“公立医院管理与考核的国际经验”，本章在系统考察十多个国家和地区的公立医院考核监督制度的基础上，从公立医院考核评估主体的设置、考核的指标和内容、考核流程和办法、考核结果的公布与使用四个方面，讨论了公立医院管理考核的国际经验。另外，还专门介绍了近期较有代表性的英国国家卫生服务体系（NHS）和美国退伍军人医疗体系（VHA）考核评估的经验。
第五章“政策建议”，本章从明确公立医院定位和细化考核目标、强化对公立医院的监督管理、建立公立医院考核评估制度、建设公立医院信息系统等方面，针对中国实际提出政策建议，并总结了国内在公立医院管理考核方面的进展。
下篇是“公立医院管理体制改革发展研究”为了保证上篇和下篇内容的完整性，下篇保留了原来的框架并对上篇部分内容进行了简化，有部分重复性内容。。公立医院管理体制改革，特别是管办分开、政事分开和建立法人治理结构，是公立医院改革的一个关键问题。本篇围绕公立医院管理体制的几个重要问题展开，其中本篇概要是整篇内容的精简和浓缩，表达了本篇的主要观点、主要结论和主要建议。
第六章“理论背景”，从公立医院的制度特征出发，分析其在管理体制上应当具备的特点。
第七章“现状和问题”，介绍当前公立医院管理体制存在的问题。
第八章“国际和国内经验”，本章从中央和地方政府分工、非卫生部门举办的公立医院、政府举办公立医院的权限配置、“管办分开”、“政事分开”和法人治理结构、非营利性医院资产和财务管理等方面，论述了国际国内经验。
第九章“国有企业改革的启示”，本章分析中国国有企业改革、日本大学“法人化”改革等对公立医院改革的借鉴意义。
第十章“政策建议”。
第三部分是附录。
附录一介绍了21世纪以来国际公立医院改革的最新进展和主要经验，讨论了其对我国公立医院改革的借鉴意义。
附录二至五详细介绍了美国退伍军人医院、英国国家医疗服务体系、澳大利亚等国家和地区公立医院的公益性实现形式及其考核评估办法，以及世界卫生组织近年来开发的、在欧洲十几个国家使用的医院绩效评估工具PATH。这些报告都是在回顾最新的文献和报告的基础上编写的，给出了详细的考核指标，供读者进一步了解有关信息。
附录六、七介绍了中国公立医院发展的历史以及考核评估的历史、现状和最新进展。
附录八介绍了医疗信息系统建设的问题和建议。
上篇、下篇中穿插了专栏，收录的是与正文内容相关、又有一定独立性的内容。如重要理论背景介绍、有关内容的补充说明、有代表性的案例等。
医改是世界难题，公立医院改革是难中之难。希望本书能够在公立医院改革研究领域起到抛砖引玉之效。鉴于理论修养和实践基础的限制，本书难免出现疏失，我们诚恳希望读者提出批评和建议。我们愿意和各界有识之士一起，共同推进公立医院改革和医药卫生制度的建设，共同谱写中国人健康生活的新篇章。