一、公共危机的涵义和特点

关于“公共危机”这个词，清华大学薛澜教授在《危机管理：转型期中国面临的挑战》中认为：“可以把危机定义为一种决策情势，在此情景中，决策者所认定的核心价值观念受到了严重威胁或挑战，有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情景的汇集。”（薛澜，2003）美国著名的学者罗森塔尔（Rosenthal）则认为：公共危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。

也就是说，公共危机是指突发性的自然灾害、公共卫生事件、恐怖袭击或社会冲突等事件，由此干扰了社会大众的正常生活，甚至给人们带来了普遍的恐慌或损害。这就需要相关的决策者和机构能够迅速做出反应，采取相应的有效措施。如果措施不当或解决不力，则会影响政府的公信力，甚至使危机事件愈演愈烈。根据危机事件本身的性质, 一般将其划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件以及经济危机五大类。

公共危机具有事件突发性、情景不确定性、影响广泛性和处理的非程序化等特点。公共危机处理是公共管理中非常重要的一个方面，可以看成是政府和其他公共组织，在科学的公共管理理念指导下，在危机发生的前后，通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止和减轻公共危机灾害的管理活动。（韩国元，2007）换言之，也就是在公共危机将要发生前或已经发生后，相关的部门和组织迅速的启动既定的机制和程序，有针对、有计划的采取相应的举措，防范和化解危机，避免或降低危机所带来的损失，稳定社会秩序和公众情绪，维护社会大众的利益。尤其是在全球化、信息化日益发展的今天，当人类社会所面临的公共危机呈逐步加剧之势时，是否具备一套完整有效的危机处理体系越来越受到人们的重视，也是一个社会进步和成熟的重要标志之一。

二、民间力量参与公共危机处理的必要性

这里所说的民间力量，就是人们常说的人民、群众、公众等，是政府力量之外的一切社会力量的总称。一般包括各种社会机构、营利组织、非营利组织、慈善团体、公众个人等。民间力量的参与，就是在公共危机发生前或将要发生时，各种民间力量充分发挥其自主性、互助性，积极、主动的参与到危机处理过程中来，为危机的受害者提供各种物质或精神上的救助，维护社会的稳定。在现代社会中，民间力量参与公共危机处理的必要性主要在于以下两个方面：

一方面，从民间的角度来看, 在今天这个时代，各种民间力量、社会团体、慈善组织蓬勃发展、方兴未艾，民间社会的力量已经随着人类社会的进步发展达到了一个新的阶段，它作为政府和市场之外的“第三种力量”，有能力、也有愿望承担更多的社会责任。

首先，社会大众是公共危机预警的重要组成部分。因为他们人数众多、分布广泛、信息丰富，直接生活在公共危机发生地或附近，具有“天然的敏感性”。他们能够快速、敏捷、有效的发现公共危机的苗头，然后及时上报政府或向外发布预警，从而引起政府和社会的警觉。而且，及时、准确的信息发布，确保大众的知情权，能有效消除谣言和不必要的猜疑、恐慌，保障民心和社会秩序的稳定。

其次，社会大众作为公共危机的亲历者，在危机发生后，他们能充分利用自己所掌握的大量一手资料，为政府的危机处理提供及时有效的信息参考；同时，作为公共危机的直接承受者，他们能在政府救援力量到来之前先行展开救助活动，减少损失。并且能够从受害者的角度对政府的危机处理提出相应的呼吁，甚至是表达自己的不满，从而有效的改进、监督和激励了政府危机处理行为。

再次，社会大众是灾后恢复和重建的主力军。他们拥有丰富的集体智慧，能对政府主导的灾后规划和重建提出切实的意见，以作为今后危机处理可资借鉴的宝贵经验。同时，他们能广泛动员社会各种力量、聚集民间资本、整合社会资源，积极、主动的投入到灾后恢复和重建中去，并发挥主力军的作用。

因此，在现代社会中，民间力量既是政府服务的直接指向目标和受众，也是突发性公共危机事件的亲历者甚至受害者。在公共危机处理过程中，相较于政府而言，他们往往表现出更大的及时、灵活、高效和创新等。比如1995年阪神大地震发生后，日本的民间组织先于政府赶到救灾现场；1997年韩国金融危机后，民间组织充分跳动了民众的爱国热情和捐赠高潮；1999年台湾9·21地震后，民间力量迅速做出反应，并在救灾和重建过程中发挥了重要作用；在美国，民间组织不仅消除了肆虐横行的黄热病，而且研究出了小儿麻痹症疫苗（邓国胜，2004）……

另一方面，从政府的角度来看，公共危机爆发后，政府应当积极发挥主导性作用。及时启动应急预案，详细了解危机状况，调派相关部门、人员马上赶赴灾区进行危机处理，并进行物资的统一调度。并及时发布相关信息，确保公众的知情权，维护社会稳定。同时，源于在公共危机处理中的“政府失效性”,必须积极发挥和引导民间力量参与危机处理。“政府失效性”是指当危机发生时, 政府在短期内所能提供的公共资源有限、空间分配密度有限, 而导致对某些危机事件无法采取及时和有效的应急措施而造成损失（薛克勋，2005）。这种“政府失效性”应该和公共危机的事件突发性、情景不确定性、影响广泛性和处理的非程序化等特点密切相关。它表明政府由于受到众多条件的限制，在粹然来临的公共危机面前无力单独承担，政府在发挥主导作用的同时，必须要引导民间力量甚至是市场的全面参与，尤其是通过各种社会组织充分发挥民间社会的力量。政府相关部门应当积极为这些民间和市场力量参与危机处理搭建平台、拓展渠道、创造条件，并建立一系列配套的监督和约束体制，以充分发挥他们在公共危机预警、处理和灾后重建过程中的社会救助功能, 促进公共危机处理的有序进展, 以切实有效的应对可能发生的各种公共危机事件。

三、汶川地震带来中国民间力量“井喷式的爆发”

2008年5月12日，中国汶川发生里氏8.0级大地震。这是新中国建立以来最为强烈的一次地震，而且波及范围之广，从内蒙到台湾、从上海到青海，甚至泰国曼谷、越南河内、菲律宾、日本等地均有明显震感。一时间，九州颤动，山崩地裂。据相关资料显示，截止到6月21日12时止，本次地震已造成69181人遇难，17397人失踪，374010人受伤，直接和间接的经济损失更是难以估计。

但是，在汶川大地震这场惨烈非常的公共危机事件发生后，从政府和民间力量这两方面来看，他们对这场突发性公共危机的应对让我们稍感宽慰。

一方面，从政府来看，首先是政府能够迅速启动突发公共危机事件的应急预案，快速反应、及时行动，第一时间做出了科学和全面的部署，充分发挥了政府在应对公共危机事件中的关键性、主导性作用。下面的这一系列数字就是最好的证明：

地震发生2小时后，国务院总理温家宝立即搭乘专机飞赴震区，20时30分左右抵达都江堰市，成立了国务院抗震救灾指挥部，并设立8个抗震救灾工作组；19时50分左右，国家地震灾害紧急救援队和国家地震灾害现场工作队从北京飞赴汶川灾区；24时左右，近2万名解放军和武警官兵到达灾区开展救援工作。随后，涉及空降兵、海军陆战队、武警和消防官兵等20余个兵种的10多万大军陆续投入抗震救灾……”（湖北日报，2008年6月6日）

而且，国家民政部、财政部、卫生部、工业和信息化部、交通和运输部、公安部、教育部、国土资源部等都在第一时间启动了应急预案抗震救灾，来自全国各地的医疗队和救援物资源源不断的开赴灾区，为解救受困群众、保障灾民的基本生活做出了不可磨灭的贡献。

其次，以人为本，信息公开。在危机处理过程中，国家领导人不止一次的提出“救人是第一位的”、“只要有一线希望，就要尽百倍努力，我们绝不放弃”等平实的话语，充分表现出了政府的“悲悯情怀”和“人道主义精神”。这种对生命的尊重、对大众的关怀，赢得了民心。而且，在地震发生后，新华社、中央电视台、国家地震局等权威媒介均在第一时间发布了地震的消息，中央和很多地方媒体更是全天候、不间断的播出，及时、有效的向社会发布抗震救灾的相关情况，保证了大众的知情权，维护了社会稳定。而且，外国媒体也能深入灾区进行自由采访，有效抑制了谣言，同时也展现了一个东方大国的成熟和自信，赢得了国际社会的普遍赞誉。

另一个方面，从民间力量的角度来看，则是“井喷式的爆发”、“废墟中崛起的民间力量”。

首先，民间组织行动迅速。在地震发生后，中国红十字总会联合搜狐、新浪、百度等知名网站，紧急呼吁向灾区捐款捐物。同时，中国扶贫基金会、爱德基金会、华民慈善基金会、中国社会工作者协会等12家基金会和民间公益组织，在北京发起“中国民间组织参与汶川地震救灾行动联合声明”，呼吁“各民间组织和公益组织携起手来，充分发挥各自的优势和力量，献出爱心，与灾区群众一起共度难关，重建和谐家园”。

其次，社会各界踊跃捐款捐物，引发中国慈善事业“井喷”。据国务院新闻办公室的数据显示，截止到6月21日12时，全国共接收海内外各界社会捐赠款物共计467.4亿元，实际到帐款物454.32亿元。公众空前高涨的慈善热情，使得短短一个多月募集到的资金就大大超过了以往，如2006年全国全部慈善捐款才100亿，2007年也才223亿。同时，慈善参与的规模也空前扩大，不仅是各类企业、各级政府、演艺界明星、体育文化名人、社会组织纷纷慷慨解囊，就连普通的民众也几乎是全民参与。在报纸和网络上，我们不止一次的被乞丐、流浪者、老人、下岗工人、儿童等向灾区捐款的事迹所感动。而且，此次慈善捐赠的方式也多样化，不仅有统一的捐款帐号和捐款箱，也有网上银行转帐和手机短信捐赠等。

第三，各种力量以各种不同方式支援灾区。地震发生后，无论是企业、明星、还是普通的百姓，都积极行动起来。如广东加多宝集团捐赠1亿元，李连杰“壹基金”筹得善款5200万。还有江苏黄埔再生资源利用公司董事长陈光标，他于地震发生当日就带着二十万元现金、二百万元支票、一百二十名人手和六十台工程机械，从江苏、安徽日夜兼程，几乎与军队同时抵达了灾区，成为抗灾抵达灾区的首支民间队伍。而且，此前他已委托中国扶贫基金会为灾区捐款六百五十万。因此被人们亲切的称为“2008中国首善”。当然，更多普通民众除了捐款捐物外，还去灾区作志愿者，去血站献血等。他们共同构成抗震救灾中一支表现突出的辅助性力量。

以前，当公共危机事件大规模爆发的时候，尤其是2002到2003年的SARS、2008年春节暴风雪，我们看到的更多的是政府在孤军奋战，而民间社会的力量却若隐若现，他们的参与和表现都不尽如人意。但是，在这一次，汶川地震发生后，我们看到的却是中国民间力量“井喷式的爆发”，他们行动迅速，表现突出，在抗震救灾中发挥了巨大的作用。因此，人们常说：汶川感动中国，中国感动世界。美国《世代》周刊5月22日发表题为《被唤醒的中国》的文章说：

中国人和外国人都在感叹:中国原来是这样！他们这些简单的观察带着一种希望和自傲的感情，集中代表了中国作为一个国家在过去两周里感悟到的一切……令人深思的是，这个国家展现出一副充满悲悯的画面，这可能是以前预料不到的，千百万的中国人排起长队，捐出钱、食品和衣物。数万人请了假，离开他们的家人冲到灾区帮助他们的同胞。通往灾区的道路上挤满了私家车，上面挂着写着“抗震救灾”、“一方有难、八方支援”字样的条幅。交通无比拥挤，政府不得不封锁道路让一些志愿者回去。在一些受灾的市镇，捐来的衣服堆起足有两米高。几天之内，该国原来不习惯慈善事业的私人企业捐出的资金超过10亿美元，而且还在增长。这种井喷式的支持是一个启示。在这次人道主义危机中，一种新的自我意识觉醒了，人们认识到了中国人的同情心和慷慨精神。这是一种集体顿悟，整个民族突然间意识到，在20年的经济繁荣中，他们改变了多少，以及一些改变是如何朝好的方向发展的……人们对普通中国人更有信心了，可以信任他们拥有建立一个更具美德的社会的能力和责任感，以及促使政府给予其权利这么做的意愿……这里的人民不仅懂得如何哀悼，而且懂得如何给予，中国的“公民精神”并未缺失。

作者简介：赵方杜，南开大学社会学系。