一、社会管理主体多元化的必要性

我国社会正处在转型时期，从以计划经济为基础的单一社会结构向以市场经济为基础的多元社会结构过渡。在这样一个剧烈变革时期，利益需求分化和多元化，各种社会问题凸现，社会矛盾加剧，这些都加大了社会系统性的风险。作为人们基本生活体的社区，其发展与建设亦面临新的挑战，具体表现为：

一是大量单位人变成了社区人，社区逐渐成为社会结构的重要基本单位，居民的物质、文化、生活、工作等需求日益呈现出多样化、多层次趋势。

二是大量社会组织及群文团队活跃在社区，社会组织内的从业人员思想活跃、流动频繁、需求多样；而群文团队也已经成为社区文化建设中一支不可或缺的力量，但他们需要予以正面引导。

三是大量外来人口涌入社区。

四是大量行政管理和社会事务落到社区，出现了“社区工作是个筐，什么东西都往里装”的现象。

五是大量社会摩擦出现在社区，给和谐社区建设带来了新的挑战。

六是我国老龄人口尤其是离退休人员显著增多，这就要求每个社区为众多的老年人提供良好的生活环境和生活条件，提供各种医疗保健及文娱服务。

在这种新形势下，党的十七大报告强调：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”这就为我国的社区建设指明了方向，对我国的社会管理提出了新的要求。政府主导、多方参与的社会管理主体多元化格局势在必行。公共服务是政府治理的基本内涵。在市场经济条件下，政府通过提供公共服务，用以解决每一独立的市场主体所不能解决的许多公共问题，保证和维护正常的社会经济秩序，实现经济社会的发展协调。但公共服务并不等于说必须要有政府全部包揽，治理的核心是提高公共服务的效率，途径是在公共服务领域引入竞争机制和社会组织的参与。（丁元竹等，2006）。

二、政府、NGO、社区三方合作：推动养老服务社会化

上海市徐汇区通过养老服务社会化的推进，对政府、社会组织及社区的互动合作治理模式做了积极有益的探索。

上海市徐汇区根据本区的特点：面临着人口老龄化和老年人口高龄化的双重挑战，即60周岁以上老年人口占本区总人口的22.14%，其中80周岁及以上老年人口占60周岁及以上老年人口的19%，在探索为老服务方面做出了自己的特色。为了不断改善、提高老年人生活质量和生命质量，徐汇区围绕“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”，坚持“政府主导、社会参与、市场运作”的方针，有效推进养老服务社会化进程。

（一）政府主导，推动养老服务社会化进程

养老服务社会化包含两个方面的含义，一是养老服务对象的社会化，即在做好无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人——“三无”老人生活保障和服务保障的基础上，面向全社会有养老服务需求的老年人提供服务，二是养老服务提供者的社会化，鼓励社会力量通过各种方式和手段参与养老服务，实现养老服务供给的多元化。徐汇区委、区政府高度重视，将养老服务社会化工作作为社会安定和谐的重要组成部分，从政策、资金等方面给予大力支持，加以推动。

1、规划先行，做到“三个纳入”

把养老服务社会化工作的发展纳入经济和社会发展的总体规划，统筹安排，加大投入，保证养老服务社会化工作与经济建设和社会各项事业协调发展；把市府实事纳入区政府职能部门和社区（街道）镇的重要工作，与其他工作一起实施，同步考核；把养老服务设施建设纳入社区建设统一规划，合理布局，最大限度满足广大老年人的需要。

2、政策配套，做到环境优化

通过制定和实施扶持社会力量参与养老服务业的优惠政策，用足国家有关养老设施建设在规划用地、建设、电信、用水、用电等方面的优惠政策，充分发挥引导作用，为养老服务业的发展营造良好的政策环境，提供制度保障。在推进养老机构建设，多形式夯实服务载体方面，出台了鼓励社会兴办养老机构的扶持措施，对企事业单位、社会团体、民办非企业及个人兴办养老机构，在市财政和市福利金给予资金补贴。

3、资金援助，做到保障有力

各级财政加大对养老服务业，特别是对社会办养老机构、社区养老设施和居家养老等方面的投入，为养老服务业的发展提供资金保障。并将养老设施建设补贴、养老服务机构的日常运作补贴、困难老人的服务补贴等所需资金列入财政预算，建立了财力保障的长效机制；各级福利彩票公益金也以老年福利服务为主要投向，在养老床位建设、社区照顾和居家养老服务上满足社会增长的需要。

在居家养老服务方面，近年来，区政府出台了《关于进一步作好居家养老服务实事项目工作的通知》等一系列政策，规范了工作流程，扩大了享受政府补贴人员的范围。

4、部门协同，做到资源整合

在区委、区政府的统一协调下，充分统筹各部门资源，形成资源共享，有效解决中心城区创办养老机构用地资源紧缺问题。在居家养老工作的实施过程中，区各相关部门也给予了大力支持，区财政局、劳动局多次参与商讨徐汇区各街（镇）居家养老的运作经费周转方案和就业人员待遇落实的有关问题，最终制定了解决居家养老运作等方面一揽子方案。

同时，进一步建立和完善社区老人的基本信息库，并在社区（街道）各职能部门之间建立信息互通机制，从而有效地把为老服务工作与社区（街道）各项工作结合起来；注重加强养老服务信息管理系统与社区管理信息系统、社区卫生服务中心健康档案等数据库的信息共享、整合和更新，实现了降低服务成本和提高效能的目标。

5、建管监并举，做到服务至上

徐汇区依托民办非企业性质的“上海徐汇养老机构服务指导中心”，有效管理养老机构，加大对养老机构院长、医务、食堂、护理等有关业务负责人的培训，提高为老服务水平。

紧紧围绕政府部门的工作重心和“规范行业行为、实现行业自律、维护行业权益、促进行业发展”的行业宗旨，瞄准“52项”重点项目，以改善和提高服务质量为目的，从监管的角度开展“政府年检”、“行检行评”；同时，组建一支由专家组成的“啄木鸟”队伍，请他们到养老机构中去走一走、看一看，及时发现存在的问题，提出有针对性的指导和整改的意见。这些监管措施，极大地提高了养老机构的管理水平和服务质量，全区养老机构达标率100％。

（二）社会参与，营造养老服务社会化的氛围

建立中国特色的养老福利服务制度，离开政府的主导不行，完全由政府包揽也不行，必须沿着社会化方向，在政府的主导和推动下，依靠社会力量，调动各方面的积极性，运用多方资源，创造一个人人尊老爱老、为老年福利事业做贡献的良好社会环境。在徐汇区，许多非政府组织及志愿者纷纷加入到养老服务的大潮中，在社会化养老服务体系中扮演着“填补政府空缺”这一关键性的角色。

从法律形式来看,我国的非政府组织有三类:社会团体、民办非企业和基金会。他们在承接政府职能，参与养老事业，管理养老机构，提供养老服务，并评估养老服务质量，取得了很好的服务绩效。

1、专业化的非政府组织管理养老机构

2006年“上海徐汇养老机构服务指导中心” 成立，这是一个依托区属福利院的人力资源形成的民办非企业组织。该中心接受政府的授权委托，利用其特有的灵活性为全区养老机构提供不同的服务。中心成立以来，对全区33所养老机构的各种不同的工作人员开展了有针对性的岗位培训；对新办养老机构提供有关业务的咨询服务和开展相关的业务指导，实施从确定项目，到整体设计，直至设计图纸的审定，甚至建成后的设备设施的配置等方面的上门指导；实施有效的委托管理和业务指导。对本区中比较缺少管理力量的单位，开展了接受委托，派管理人员上门直接管理和指导管理。由此，徐汇区的养老机构在管理科学化、人员专业化、操作规范化、服务人性化方面有了很大提高。

2、非政府组织承担养老服务

2004年在区层面成立了徐汇区居家养老服务指导中心，13个社区（街道、镇）相继成立了社区居家养老服务中心和助老服务社,形成了自上而下的管理体系，区居家养老服务指导中心指导、监督、管理各居家养老服务中心和助老服务社的工作。尽管在资源上大多都依赖于政府,但从组织性质上来看,社区（街道）层面的居家养老服务中心和助老服务社都归属于非政府组织。他们在提供生活照料服务、精神慰藉服务、医疗卫生服务、文化娱乐服务、体育旅游服务等涉及老年人生活的各个方面发挥了积极作用。

依托社区热线服务平台和社区为老服务中心建立起社区老人与服务单位之间的需求配对，为社区老人提供适需服务，积极拓展送餐服务、助浴服务、理发服务、安全检修等社区老人“急、难、愁”的“六助”项目，将老人的个性化服务送到家。

根据老年人多元化的养老需求，实行养老服务五网联动的运作机制，做到：居家生活服务，涵盖老年人生活需求的全方位；文化教育服务，为老年生活添姿增彩；健康卫生服务，为老年人送上健康平安；咨询维权服务，维护老年人权益的保护伞；机构养老服务，成为老年人安享天伦的家园。

2007徐汇区成立社会福利评估事务所，这是一个非营利的民办非企业法人组织，主要业务范围：为徐汇区60岁以上老人、各年龄段的残疾人和生活不能自理的人员进行生活照料服务需求等方面的评估；对评估体系中的评估员、评估指导员进行业务培训、交流、质量考核等。2007年区社会福利评估事务所对享受政府补贴居家养老服务的3487名老人全部进行了养老服务需求评估，并根据老人的身体状况作出“轻度、中度、重度”三个服务照料等级评定，并提出服务需求的建议，社区（街道）居家养老服务中心根据照料等级，调整服务补贴，根据需求服务建议，提供照料服务。由此，提高了政府公共财政的使用效率和效果。

3、社区单位及志愿者参与养老服务

这是养老服务社会化的重要实现形式。在徐汇区，社区单位和志愿者积极参与到养老服务中，逐步编织起了三个网络，即三级结对网络（由子女、志愿者、居委干部组成）、爱心助老网络（由区域内的企业、爱心助老基地等组成）、预备队网络（由在校学生、团员青年组成），以这三个网络为基础向老人提供关爱服务，积极营造“我为人人服务，人人为我服务”的社区助老氛围。有些社区（街道）在做好居家养老共性服务的同时，突出对社区老年人的个性服务，先后建立“特需服务队”，有的社区（街道）针对独居老人，推出了“模拟家庭”服务等。

在市、区、社区、居委会等形成各级志愿服务网络。徐汇区现有2900余支志愿者队伍、5万余人与10016名独居老人结对，结对率已达到100%。每天关心老人的起居、陪老人聊天，为老人做一些力所能及的家务。

“心理咨询师”志愿者队，这是一支由区精神卫生中心的退休医务人员组成的队伍，他们定期与老人沟通。通过沟通，一方面解决老人的心理烦恼等精神慰藉方面问题，另一方面也能了解机构在管理服务方面的薄弱环节，将老年人的意见、建议和需求及时整改，从源头上解决服务不到位的问题。

4、慈善事业支持养老服务

这是实现养老服务社会化的有效途径。改革开放的深入和经济社会的发展逐步增加了社会各阶层的财富，在构建和谐社会的进程中，关注和参与慈善事业的社会组织、企业及个人也在逐渐增多。依托社会慈善资源，推动养老事业和慈善事业的良性互动，日益发挥作用。如2007年上海慈善基金会徐汇区分会捐赠4.7万元给徐汇区养老机构指导中心，用于为徐汇区一些困难的养老机构配置急需用的为老年人服务物品和器材，受益单位有13个机构，受益老人795名。徐汇区汇平爱心服务社以市民综合帮扶专项资金的形式，对区内的一些老人提供物质支持。

三、对社会管理主体多元化的思考

上海市徐汇区的养老服务社会化模式，充分体现了政府主导、社会参与的原则。社区服务是在政府的倡导和扶持下,以街道、居委会为依托,发动社会各方面力量开展的、为满足社区成员各种需求的活动。因此，在实践中，政府必须明确责任：政府负责就是政府制订规则，创造环境，提供服务和福利、税收，通过合同、协议等方式委托社会组织开展社会服务；政府负责不等于政府包办，政府应当通过创新等方式，广泛调动社会组织、企业参与社会服务；政府不在社会领域与民争利，相反，应大力支持社会领域的公民事务。

在社会管理中，必须发挥政府的主导作用。但除此之外，还需要有其他主体参与。政府的能力是有限的，要弥补政府的缺陷，就应实行共同治理，把政府“管不了、也管不好”的社区事务交由社区自己管理。各种社会组织在协调和解决社区各种利益冲突，缓解社会矛盾，帮助政府解决各种突发事件和问题，提供社会公益性服务方面，可以起到积极的作用，对政府的管理和服务具有重要的拾遗补缺作用。在目前我国的社会组织发育不全的情况下，政府应大力培育和发展社会组织，积极引导和稳步发展社会组织，使其能够在实践中成长起来，成为自我约束、自我管理的社会单元。

社区工作者队伍是社区的重要组成部分，也是社会转型过程中新生的一支专门从事社会管理的中间力量，是社区进行自我管理发展的产物。社区工作者可凭借其特殊身份和专门知识，调节各种社会矛盾，在社区居民与政府，社区公民之间架起沟通的桥梁，实现社区的和谐发展。

另外，“在还没有发展成为‘丰裕社会’的我国，要找到一种能够长期、稳定地推动社区治理工作的义务团体或志愿组织是比较困难的。而作为社区服务组织的物业服务公司这类‘企业’，其服务是收费的。但也许正因为‘企业’服务是收费的，作为企业他们希望长期经营下去，因此能够充当长期的、稳定的角色，如果能够发挥其积极性、主动性和创造性，就可以成为社区治理的一种重要的推动力量”。（张军，2008）

因此，只有建立政府、社会组织、企业、居民广泛参与的新型社会化管理机制，共同决定社区发展与建设事务，才能把社区建设成管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的社会生活共同体。

参考文献：

1、丁元竹等，2006，《社会公共服务供给与社会管理体制安排》，《理论与现代化》，第5期

2、丁元竹，2008，《当前我国社会管理面临的主要问题及政策选择》，中国社会学网

3、丁大卫，2008，《城市社会管理创新的重点领域和举措》，《新华文摘》，第1期

4、葛延风，2008，《社会事业发展与政府职能转变》，“完善社会主义市场及经济体制”课题组

5、何海兵，2003，《我国城市基层社会管理体制的变迁：从单位制、街居制到社区制》，第6期

6、李学斌，2006，《新时期社区服务政策的调整与突破》，《社会主义研究》，第5期

7、马庆钰，2005，《公共服务的几个基本理论问题》，《中共中央党校学报》，第2期

8、张军，2008，《完善社区基本功能建立新型社会管理机制》，中国社会学网

作者简介：潘鸿雁，中共上海市委党校社会学教研部副教授。