随着现代社会组织社会化和现代化程度不断提高，市场化进程的不断推进，导致社会分化日益严重，社会问题层出不穷，社会矛盾日益激化，整个社会已经不再是传统的常态社会，社会风险与日俱增。德国学者乌尔里希·贝克（Ulrich Bech）强调了三种类型的风险：即财富驱动型的生态破坏与技术工业危险，诸如臭氧层空洞、温室效应或区域性水匮乏，以及植物和人类遗传工程中包含的不可预见的风险；直接与贫困相关的风险；来自NBC（核、生物、化学）大规模杀伤武器，在非战争状态下被实际上扩散开来了（并非用于恐怖目的）[1]。在我国还还存在其他着一系列的风险，具体说，有环境问题、“三农”问题、腐败问题、国有资产流失、贫富悬殊问题、就业问题、金融问题、通货膨胀问题、安全生产问题、食品卫生安全问题、教育问题、犯罪猖獗问题、诚信危机和不公平等，这些问题如果得不到较好的解决和处理，累积到一定程度，就可能失控，形成社会危机。这些社会问题连同贝克的三种类型风险在很大程度上是当前中国社会风险之源，对社会和谐构成了严峻挑战。面对风险，传统的治理手段难以整合当代社会。正如向良云和刘承良认为，传统的政府组织结构已经成为危机管理的阻碍，需要用全新的思维来重构政府组织结构。虽然不能彻底改变传统的官僚制组织，但是可以也必须对其进行完善与创新[2]。本文从完善公共组织设计的视角，增加前馈控制职能，加强前馈控制，从而控制、降低风险。

一、组织设计理论演进与评析

一般将组织设计视为组织结构(organization structure)设计，组织结构描述了如何把组织的所有工作分配到组织的子组织中去，以及这些子组织是如何进行协调来完成这些工作的[3]。组织结构一般包括三个方面: (1)组织结构决定了组织中的正式报告关系,包括职权层级的数目和主管人员的管理幅度； (2)组织结构确定了将个体组合成部门、部门再组合成整个组织的方式； (3)组织结构包含了确保跨部门沟通、协作与力量整合的制度设计[4]。由此可以看出，现代组织设计的内容可分为组织结构设计（组织结构本身的设计，称之为静态设计）和组织运行制度的设计（称之为动态设计）两个方面。

组织设计理论是组织理论的一部分，随着组织理论的发展二发展。组织理论经历了古典组织理论、人际关系理论和现代组织理论三个阶段。一般认为正式的古典组织结构理论形成于19世纪末20世纪初，泰勒（Frederick Winslow Taylor）、亨利·法约尔（Henry Fayol）、马克思·韦伯(Max Weber)是其代表性创建者。泰勒以科学管理理论为基础，在组织设计理论上提出设计计划部门、实行职能制和例外原则等重要主张。组织管理理论之父法约尔提出组织结构方面采取金字塔形的等级系列、设置参谋机构等。认为“管理意味着向前看”，深谋远虑是管理的基本要素。他强调最多的是计划，企业所有无法事先决定的活动的未来发展趋势是计划的重要基础之一[5]。法约尔的计划职能中包含着预测活动，预测是计划的基础。19世纪后期，韦伯系统地提出了官僚制组织结构的概念，为工业社会企业组织设计奠定了理论基础，并对西方企业的组织设计产生了重要影响。古典组织理论以实现单一组织目标（利润最大化）为目的，以解决组织效率为中心议题，强调分工（通过专门化、职能化、参谋组织等来实现）和协调（通过等级制、统一命令、合理的管理幅度等来实现）的作用，能有效解决当时所面临的供给不足问题。现代企业组织面对多重组织目标（利润、社会责任）和动态复杂的外部环境，使得传统组织设计存在以下局限：（1）传统组织设计针对并只适合较稳定的环境；（2）传统组织设计以提高制造型企业效率为核心，而且这种制造型企业通常还是单一产品、单一技术的企业；（3）传统组织设计是基于“经济人假设”，对组织成员被动服从而设计的；（4）传统组织设计是与缓慢的信息传播技术相适应的；（5）传统组织设计只适合低风险社会；（6）传统组织设计不考虑企业社会责任。现代企业所面临的环境通常是快速变化的；现代企业的组织设计除了针对制造型企业还必须针对金融型企业、商贸型企业、服务型企业、建筑型企业等等；现代企业民主已得到大大的加强，员工积极性和创造性发挥及员工参与管理已成为大势所趋，研发人员、营销人员和一线的员工之间的协同作者是是企业制胜之道；快捷的信息技术也对传统组织设计形成冲击；现代高风险社会对组织设计也提出了严峻的挑战；现代企业与整体社会和生态、社会中的其他组织和人紧密相连，企业社会责任也十分重大。这些都对传统组织设计提出了严峻的挑战。

组织设计理论发展的第二阶段是由“霍桑实验”启动的行为科学组织理论，代表性理论有人际关系理论、均衡理论和决策过程理论。人际关系理论提出了“社会人”的假说和“非正式组织”问题，强调组织一方面要考虑到创造财富和提供服务的职能问题，另一方面还要保证人际关系得到满足和协调[6]。均衡理论重视组织员工的贡献与诱因的均衡、组织的对内均衡和对外均衡 [7]。可以看出，行为科学组织设计重视员工与组织的关系以及组织与环境的关系，弥补了经典组织理论的不足，进一步促进了组织设计理论的发展。行为科学组织设计理论的主要缺陷是研究范围或理论视域比较狭窄，强调非正式组织，忽略了组织的正式结构；对人的理解只强调了人的社会性，忽视了人的其他需求；对组织环境的分析仍然不够充分；仍然把员工当作被动管理的对象。

20世纪80年代以来，组织所赖以生存的基础发生了巨大的变化，传统组织不可避免的要发生异化和分解，使组织的边界与结构产生较大的变化。现代新型组织模式呈现出网络化、扁平化、柔性化、多样化和全球化特征[8]。在理论上，出现了很多新理念和新方法，形成了决策学派、系统学派、制度学派、文化学派、批判学派、后现代的组织理论等。现代组织设计理论的缺陷主要有：（1）不少组织设计理论仍然表现为流派，只强调组织设计的某一个或几个方面，没有将组织理论的新观点贯穿到具体的组织设计当中；（2）现代组织设计理论没能全面地贯穿系统方法①。如达夫特试图运用系统观考察组织设计，将组织变量分为结构变量（structure dimensions）(包括正规化、专业化、职权层级、集权化、职业化、人员比率)和情境变量(contextual dimensions)（包括组织规模、技术、环境、目标与战略、组织文化）[9]。这些变量并没有系统反映现代组织。（3）现代组织设计理论大多仍然以企业组织为主，对公共组织设计的研究不多，反响也不大[10]。（4）现代组织设计理论仍然没有全面考虑组织的多重目标，尤其是针对风险社会前馈控制设计不够。传统的政府组织结构已经成为危机管理的阻碍，需要用全新的思维来重构政府组织结构。面对风险社会，危机管理是公共组织面临的一项重要目标，其中公共组织前馈控制设计尤为重要。

二、前馈控制的特征

前馈控制是面向未来的控制，它是运用不断获得的最新的有关社会运行的可靠信息加以预测，并将期望的社会管理目标同预测的结果加以对照，在出现问题的临界点之前就发现问题，事先制定纠偏措施，将问题解决在萌芽状态[11]。前馈系统虽然也是通过信息反馈来实施控制，但这种信息反馈是在投入一端，在输出或结果出来之前就投入资源、机制或措施加以干预、纠正，使结果与目标相符合，因而具有较好的超前性和及时性。前馈控制采用的普遍方式，是利用所能得到的最新信息，进行认真、反复的预测，把计划所要达到的目标同预测相比较，并采取措施修改计划，以使预测与计划目标相吻合。在现代社会管理系统构建中，理想的社会管理体系应当具有“前馈控制”能力，应当能够从系统的输入环节上就清除危机要素，从警源上杜绝危机产生。这样不仅能省却应对危机之劳，并可避免危机发生后无论如何“应对”，也无法免去已然发生的危机之害。在我国社会管理体系中建立前馈控制系统的问题，应当提上议事日程[12]。前馈控制的特征主要有：（1）超前性。前馈控制是避免坏事情发生，具有超前性。可以避免反馈控制的“控前损失”；避免了反馈控制的“时滞”缺陷；与反馈控制比较，控制起来比较容易。如果我们把前馈控制划分为“预警”和“预控”两个阶段的话，那么我们会看到，现在的社会预警工作基本上可以说还是停留在预警阶段。在经济预警方面，我们预警之后的预控做得还比较好；但是在社会预警方面，我们预警之后的预控却存在着很大问题。这也是我们有不少社会问题越闹越大，始终得不到有效解决的原因。（2）科学性。前馈控制所赖以成立的基础是科学知识，因为科学知识能正确反映客观事物产生、发展、变化的原因，能准确预测客观事物变化、发展的前景。在实践中，前馈控制在对影响系统的内外部因素的功能分析及系统内外部因素相互作用分析的基础上，根据系统内外部因素相互作用关系原理，通过事先输入信息、资源或机制，实现预控目标。  （3）均衡性。均衡也像不均衡一样，具有普遍性和多样性。在有机科学如生物学中，它的表现形式是“适应”。在无机自然界中，它的表现形式是不同体系之间的协调或者一致性。在社会生活中，它的表现形式是社会现象间的“适应”、“统一”、“一致”等 [13]。在广泛运的社会经济、政治、文化、科技等领域的决策当中，由于决策目标的结果对经济与政治、经济与文化、经济与科技，对社会与环境，对社会不同区域、不同阶层往往不是均衡的，而是顾此失彼，当今社会日益发展成一个“有机团结”②的社会，任何一个局部的失灵往往导致整体社会的失灵，因此，这种不均衡往往是社会风险之源。前馈控制就是要尽量消除这种不均衡，使经济、政治、文化，使社会发展和生态环境保护，使各区域、各阶层均衡、协调发展，这才是和谐社会。（4）开放性。由于经济社会发展决策和实践涉及到自然和社会政治、经济、文化的方方面面，涉及到各种利益相关者，因此，在具体决策过程中，必须采取开放方式，需要各利益相关者代表、各个方面的专家代表共同参与，均衡各方面意见，做出最后决策。避免封闭式的、少数人决策现象。

三、基于前馈控制的组织设计

由于前馈控制能有效地避免风险，防患于未然，因此，前馈控制是是经济稳定发展、社会长治久安和和谐发展的重要保证，也是风险社会的内在要求。前馈控制是通过有效的组织设计实现的。传统公共组织设计更多是以完成孤立的工作目标为核心的，没有或很少考虑组织行为的负面效果及其消除。因此，在前馈控制组织设计中，除了要考虑完成传统意义上的工作目标，还有考虑现有问题、组织行为的负面效应及其风险的消除。尽管公共组织类型和层次的复杂性，使得其前馈控制的风险种类、级别也不相同，但公共组织的趋利避害、防患于未然的目标是一致的，因此，运用系统方法和比较方法，构建基于前馈控制的公共组织是可能的。具体说就是增加并强化公共组织的前馈控制管理职能，将未来可能涉及到的风险问题、风险因素分解到各个相关部门当中，对风险进行监控、评估、化解。由于前馈控制组织设计或前馈控制管理涉及到生态和社会政治、经济、文化的方方面面，有效的前馈控制需要成立专家团队（包括各个领域的理论专家和实践专家），对自然和社会中存在的问题进行全面、系统的梳理，形成社会前馈控制研究体系，进入国家和地区发展的战略课题，通过立项、招标等方式，进行长期研究，从广度和深度方面不断完善前馈控制组织设计，以减少社会风险。