1978年12月召开的中共十一届三中全会，开启了中国农村改革的闸门。此后30年间，中国农业和农村经济的发展，历经曲折，波澜壮阔，不仅有效地解决了目前13亿人口的温饱问题，还为国民经济起飞作出了奠基性贡献，将永远载入史册。本文拟对农村改革30年的历程进行回顾，总结改革经验，并对下一步改革进行展望。
一、中国农村改革和发展的历程
从1978年12月中共十一届三中全会至今，我国的农村改革大体上可以分为四个阶段。即：1978—1984年，1985—1991年，1992—1997年，1998年至今。下面，我们分别讨论每一阶段改革的主要内容及绩效，并尽可能梳理出政策变迁的路径。
（一）1978—1984年：家庭联产承包制的推进和农村微观经营主体的重构
1978年12月召开的中共十一届三中全会明确提出要全党的工作重心转移到现代化经济建设上来，并提出必须集中主要精力把农业搞上去。[1]会议通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，提出了发展农业生产力25条措施，总的指导思想是对农业和农民放权。加上当时总的精神是解决思想，实事求是，首先是安徽省，然后是甘肃、贵州、四川、内蒙等地纷纷以隐蔽或半公开的形式突破了“不许包产到户”的限制。仅安徽一省，到1978年底实行了“包产到户”、“包干到户”的生产队就有1200个。[2]到了1980年秋，全国实行双包到户的生产队已占总数的20%；1981年底，发展到50%；1982年夏，发展为占78.2%；1983年春，发展到占95%以上。[3]至此，家庭联产承包责任制已经成为我国农业中的主要经营形式。当然，这时的承包并没有一个明确的年限，直到1984年的一号文件才明确规定承包期为15年，并限制频繁调整，以提高农民对土地的预期。
这一阶段在管理体制上的一个重大变化，就是由人民公社体制转变为乡镇体制。
1984年还被很多人称为乡镇企业发展的“元年”。这一年的一号文件作出了“现有社队企业是农村经济的重要支柱，有些是城市大工业不可缺少的助手”的判断；同年3月，《中共中央、国务院转发农牧渔业部和部党组〈关于开创社队企业新局面的报告〉的通知》（1984年三号文件），同意农牧渔业部关于将社队企业改称乡镇企业的建议，明确乡镇企业发展对于“以工补农”的重要意义。
这一阶段，成功的制度变迁，使压抑了多年的农民的积极性充分迸发了出来，农业生产各个方面都取得了可以用“突飞猛进”来形容的成就。据统计，1978年中国农林牧渔总产值为1397.0亿元，到1984年已经增长到3214.1亿元，短短的几年间就增加了1817.1亿元。1984年，中国粮食总产量达到了创纪录的40730.5万吨，比1978年增长33.65%；棉花、油料等各类农产品都有大幅度增长。不仅有效地解决了全体中国人的温饱问题，使贫困人口的绝对数量从2.5亿迅速下降到1.3亿。
（二）1985-1991年：改革农产品流通体制，乡镇企业异军突起
自1982年出现的“卖粮难”，实际上说明了城乡体制的不协调，说明农产品流通体制严重滞后于农业生产。鉴于此，1985年一号文件的核心内容，就是改革主要农产品的统购派购制度为合同定购制度。但由于当年粮食大幅度减产，政府在1985年底重新赋予合同定购以“国家任务”的性质。1990年，正式改“合同定购”为“国家定购”。因此，这一阶段农产品流通制度的改革并没有取得预期效果，直到1993年，中央才宣布统购统销体制的结束。1985年的一号文件同样规定棉花实行合同定购制度，但同样由于减产，自1986年起进一步严格了棉花的计划管理。当然，其他农产品，如蔬菜、禽蛋和水产品等，则自1985年起完全放开了。1985年中央“一号文件”还明确提出要大力帮助农村调整产业结构，继续贯彻决不放松粮食生产、积极发展多种经营的方针，我国的农业生产结构调整自此开始。
这一阶段，农村经济出现的重大变革是乡镇企业的异军突起。1985年和1986两个一号文件，都结合乡镇企业发展过程中出现的新情况和新问题，提出了具体的要求和措施。尤其是1986年一号文件，放宽了乡镇企业贷款的条件，进一步促进了乡镇企业的发展。
这一阶段，粮食等主要农产品流通体制的反复，说明了一旦改革触及城市集团的利益，巨大的反作用力就会阻碍改革的进行。这一阶段改革的目的是使农民享有市场的自主权，自主地从事农产品的经营活动，而市场是连接农村和城市的中间环节，主要农产品的市场化，必然触动尚未改革的城市管理体制。此外，乡镇企业成长起来以后，也出现了和城市大工业争原料、争市场等问题，并一度引起非议。新旧体制的摩擦、整合和消长，是这一阶段的重要特点。
这种体制摩擦的结果，使粮棉等主要农产品的产量一度出现徘徊，1984年的粮食产量是当时的历史最高水平，为40731万吨，1985年降到37911万吨，直到1989年才达到40755万吨，略超过1984年的水平。农民收入也进入了低速度增长状态。但与此同时，结构调整的效果显现了，肉类、水产品、水果等都有较大幅度的增长。乡镇企业的超快速发展是这一阶段农村经济发展的亮点， 1991年，乡镇企业的总产值达到了11621.7亿元，首次突破了1万亿元大关。
（三）1992-1997年：农业产业化经营战略的提出，强调土地承包经营的稳定性，稳步推进粮食等主要农产品的流通体制改革
1992年初，邓小平同志南巡讲话和同年10月召开的党的十四大，推动了新一轮经济高速增长，确立了社会主义市场经济体制的改革目标，使农业和农村经济的发展建立在一个新的起点上。为了解决农产品生产和市场的矛盾， 1992年9月，国务院发布了《关于发展高产优质高效农业的决定》，明确提出要以市场为导向，继续调整农业产业结构，加快高产优质高效农业的发展。1993年初，山东省潍坊地区首次提出了农业产业化的概念。1996年出台《中共中央、国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施》，强调贸工农一体化、农业产业化在农业商品化、产业化、现代化中的作用。
稳定农村土地承包关系是这一阶段改革的亮点。
以粮食等主要农产品流通体制为主要内容的改革是建立与社会主义市场经济体制相适应的农产品流通体制的需要。1994年国务院发布《关于深化粮食购销体制改革的通知》，提出粮食经营实行政策性业务和商业性经营两条线运行机制，构建了粮食流通体制改革的框架。1995年4月，《国务院关于深化粮食棉花化肥购销体制改革的通知》在《关于深化粮食购销体制改革的通知》规定省级单位政府领导负责制的基础上，明确提出坚持和完善省长负责制。
这一阶段，粮食产量在1996年首次超过了5000万吨，其他农产品产量也大都大幅度上升。在1994、1996年两次粮食提价达到82%和乡镇企业发展的拉动下，农民人均纯收入上升速度较快，1996年为9%，达到了自1985年以来10年间的最高水平。尽管粮食流通体制改革并未最终成功，但市场调节的框架初步建立，其他各种农产品的供给基本实现了由市场调节的目标。并且，包括粮食在内的主要农产品实现了从长期短缺到供求基本平衡、丰年有余的历史性转变。这一时期也是乡镇企业发展的第二个高峰期。1992-1996年，乡镇企业总产值从17659.7亿元增加到68343亿元，年均增长率为41.86%。
（四）1998至今：城乡统筹战略的实施，以工补农、以城带乡阶段的到来
这一阶段农业和农村政策的最大变化，是自新世纪以来的减免以至取消农业税，并逐步加大对农民的各种补贴。由此我国正式进入“以工补农，以城带乡”的历史性发展阶段。
作为社会主义新农村建设的重要组成部分，中央自2003年7月-2004年10月底，全国31个省区、市共有333个县市开展了新型农村合作医疗试点工作，覆盖10691万农业人口，实际参加的农民8040万，参合率75%。几年来，新型农村合作医疗制度不断完善，已扩大到全国86%的县，参合农民达到7.3亿人。从2008年起，要在全国农村全面推行新型农村合作医疗制度，用两年时间将筹资标准由每人每年50元提高到100元。此外，还把农村义务教育全面纳入财政保障范围，对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、全部免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生提供生活补助。
粮食流通体制改革取得了突破性进展。
农业国际化是这一时期改革的重要内容。
应该说，1998年以来，尤其是进入新世纪以来，我国农业和农村经济发展进入了一个前所未有的好时期。首先，农民收入从2001年起逐渐摆脱了低速增长的局面，并从2004年起年均增幅在6%以上，是1985年以来的第一次。其次，进入新世纪以来，粮食产量一直呈上升态势（2003年除外），2007年再次超过5000万吨。其他各种农产品产量也都有不同程度的上升。尤其重要的是，进入以工补农，以城带乡的新的发展阶段以后，农业和农村经济发展的外部环境发生了重大变化，中国农民正在以崭新的姿态进入21世纪。
二、中国农村改革的历史经验
（一）要尊重农民的意愿，尊重农民的首创精神
前面我们对1978年以来我国农业和农村改革和政策变迁的路径进行了分析。这四个阶段的共同特点可用两个字来概括，即“突破”：突破传统体制的束缚，使整个经济体制发生革命性变化；突破城市经济体制的束缚，使城乡逐步走向协调；突破自身的束缚，逐步走向世界，并正在实现自身的转型。从政府和农民的关系看，30年农村改革的过程，是政府对农业和农村的控制逐步缩小、服务逐步增加、投入逐步加大的过程。从根本上看，农村改革是我国广大农民的伟大创造，这不仅仅表现在最初的承包到户上，还表现在此后每个步骤、每个环节的具体推进上，比如农业产业化经营的提出和各地丰富多彩的实践。30年来的实践证明，凡是尊重农民的权益和意愿，农村改革和发展就会深入；反之，就会停止甚至倒退。这是历史的经验。今后农村改革和发展的推进，也应该以这一基本经验为立足点。在当前建设社会主义新农村过程中，必须尊重农民的首创精神，发挥农民群众的积极性、主动性和创造性，鼓励他们围绕农业和农业发展继续大胆探索、大胆实践，并及时总结和推广他们创造的新鲜经验，这关系到社会主义新农村建设的成败。
（二）要处理好效率和公平的关系
始之于上个世纪70年代末期的改革，其出发点就是改掉传统体制低效率的部分，提高农业生产效率，首先解决温饱问题。然而，在市场经济条件下，农业具有天然的弱质性，面临着比其他产业更高的自然风险和市场风险。而且，我国的农户也具有弱质性特点，其户均土地只有半公顷左右，小规模和大市场之间的矛盾突出，农民收入很难通过市场得到保证；农业劳动者的文化素质还处于较低的水平，2006年，我国每100名农村劳动力中，不识字或识字很少6.65人，小学程度26.37人，初中52.81人，高中10.52人，中专2.40人，大专及以上1.25人，不仅和城市劳动力的差距大，和发达国家劳动力的差距更大，必须得到政府的扶持才能成为平等的市场主体。因此，当市场化改革到一定程度，当各行各业的运行效率大幅度提高后，农业反而变成了低效率行业。一味追求国民经济整体上的效率，忽视了农业这样的弱质产业所要求的公平待遇，实际上必然会势得其反，损失其他产业的效率。上个世纪90年代三农领域出现的很多问题，大都是由于这一特点造成的。从经济学角度看，公平是影响效率的重要因素。在2006年发展报告中，世界银行在解释为什么公平是发展的重要影响因素时说：[4]“当市场不完美时，权力和财富的不平等转化为机会的不平等，导致生产潜力遭到浪费，资源分配丧失效率。”因此，当我们的经济社会发展处于工业化中期阶段的时候，适当地照顾农业产业的公平问题，对于国民经济整体效率的提高是极为重要的。
（三）应采取渐进式改革与激进式改革相结合，以渐进式改革为主的方式
与前苏联东欧国家的激进式改革相比，中国的改革被普遍认为属于渐进式改革，农业和农村领域的改革亦然。中国农村和农业领域改革的特点多是由点到面、从局部到整体循环渐进。政府根据农业和农村发展不同阶段所面临的主要矛盾和问题，确定改革主线，先试点后推广，在探索中不断确立改革的目标。虽然改革在不同阶段政策的重点不同，但都依次递进、一脉相承。渐进式改革是中国农村经济改革的必然选择，它是由一系列特殊原因和农村现实复杂性等客观条件决定的。这种渐进式改革避免了农村经济和社会的大震荡，实现了农业经济长期、健康的发展。在坚持渐进式改革原则下，中国农村的改革同时也具有激进式改革的一面。例如，中国改革设计者在很短的时间内就完成了以家庭生产组织为特征的农业生产责任制取代人民公社制（辜胜阻，2008），极大地调动了农民的生产经济性，使中国农业经济在短时间内就出现了“井喷式”发展。可以说，这种以渐进式改革为主，同时兼用激进式改革的方式，是中国过去近30年农业经济能够实现长期稳定发展的重要原因。中国目前正处于经济转轨和社会转型的关键时期，农业发展面临着各种不确定的因素，也没有已有的经验可以借鉴，因此，农村改革应该继续坚持渐进式改革方式，同时可以适当采取激进式措施。
（四）必须坚持市场化改革的基本方向
过去近30年中国农村改革基本上坚持了市场化这一主线。农村基本经营制度改革、农产品市场流通体制改革、农村金融和财税等体制改革、国家宏观调控体制改革等，都是紧紧围绕建设社会主义市场经济的目标来进行设计和实施的。[5]例如家庭联产承包责任制，理顺了农村基本生产关系，逐步放活微观经济主体，确定了农民自主经营的市场主体地位，从而极大地释放了农业生产力。农产品流通坚持市场化改革，逐步放开市场和价格，使市场机制在国家宏观调控下充分发挥了资源配置的基础性作用。农业结构调整充分利用市场价格信号引导农业生产要素在农业部门之间的分配，使资源配置效率大大提高，经济产出更好地满足了社会需求。市场化改革为农业经济发展注入了新的动力和活力，在未来中国农村改革进程中，必须坚持市场化改革的大方向不动摇。
（五）要选择好推进改革的方式
30年来，中央发布的10个一号文件对农村改革和发展起到了巨大的推动作用。可以说，一号文件对农村改革起到了画龙点睛的作用。前五个一号文件对当时的农村改革起到了巨大的推动作用，尤其是1982年发表的第一个一号文件为“双包”制改革定了性，极大地调动了广大农民和干部的积极性，深为老农口的干部和广大农民所怀念。
前5个一号文件是1982—1986年发布的，勾画了当时农村改革的基本蓝图。1982年1月，中央发布了第一个一号文件，对1978年以来的农村改革进行了总结，肯定了包产到户和包干到户，进一步放宽了农村政策，并对当年的改革工作进行了部署。1983年1月，第二个一号文件对家庭联产承包责任制给予了高度评价，“这是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践的新发展”，强调各级领导干部“思想更解决一点，改革更大胆一点，工作更扎实一点”。1984年1月发布的第三个一号文件指出要延长土地承包期到15年，并允许农民和集体的资金自由地有组织地流动，不受地区限制，不仅给广大农民吃了一颗“定心丸”，还拓宽了农民的经营领域。1985年1月发布的第四个一号文件取消了实行了30年的农产品统购派购制度，进一步放开了农产品市场，鼓励乡镇企业发展，搞活了农村经济。1986年1月发布的第五个一号文件提出要“落实政策，深入改革，改善农业生产条件，组织产前产后服务，推动农村经济稳定协调的发展”，强调农业在国民经济中的基础地位，提出农业和农村发展除了一靠政策，二靠科学，还要靠投入。这5个一号文件，既是当年工作的具体部署，又指明了改革的方向，具有极为深远的意义。
后5个一号文件奠定了城乡统筹的基础。上个世纪90年代，农民负担屡减不轻，农村社会事业严重滞后，社会矛盾有激化的趋势；从1997年起，农民收入进入了低速增长的循环，城乡居民收入差距不断扩大。在这一严峻的形势下， 2004年2月，中央发布了新世纪以来关于三农问题的第一个一号文件，指出要坚持“多予、少取、放活”的方针，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。2005年的一号文件指出“要把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好。”2006年2月发布的新世纪第三个一号文件，提出了“统筹城乡经济社会发展，扎实推进社会主义新农村建设”的中长期历史任务。2007年的一号文件再次强调把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，提出要“切实加大农业投入，积极推进现代农业建设，强化农村公共服务，深化农村综合改革”。2008年的一号文件再次把农民增收作为主题词，提出要“按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求，突出加强农业基础建设，积极促进农业稳定发展、农民持续增收”。可见，新世纪以来的5个一号文件，尽管每年的主题不同，但都贯穿着城乡统筹这条主线，基本思想在于缩小城乡差距，提高农民收入水平和农村经济社会发展水平。
当然，农业和农村工作是不是以一号文件的形式发布，并不能绝对说明中央是否重视。事实上，有些文件在30年的农村改革中起到极其重要的作用，但并不是以一号文件的形式发布的。问题在于，我们是一个比较讲究名分的民族，放在本度的第一个总感觉重要一些。此外，前几个一号文件的确达到了稳定人心、推进改革的目的。可见，人们怀念一号文件，希望有关三农问题的一些重要政策以一号文件的形式公布于众，是有一定道理的。问题在于，新世纪以来，中央又连续5年以一号文件的形式公布三农政策，明年还会不会仍然把一号文件绑定在三农问题上？如果这么做了，会不会出现对一号文件的“审美疲劳”？可见，提醒广大农民和基层干部以平常心看待一号文件，更加关注当年有关三农政策中“真金白银”的含量是非常重要的。
三、新问题、新阶段和发展趋势展望
（一）我国农村改革和发展面临着一系列新问题预示着新发展阶段的到来
进入新世纪以来，中央坚持把“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持“多予，少取，放活”的方针，实施“以工补农，以城带乡”战略，从减税到免税再到补贴，尤其是2005年“社会主义新农村建设”历史任务的提出，“三农”的状况得到了极大的改善。但我们也应该看到，由于历史上欠帐太多，农业和农村基础条件的改善不是一日之功。改革开放以来，基础设施的改善主要在城市，农村道路、农田水利等基础设施不够完善，很多水库等重要设施仍然处于带病运行状态；农村社会发展和城市的差距不仅没有缩小，反而有扩大的趋势；农业要素的外流有加剧的趋势，农业和农村经济发展的前景堪忧；农业比较效益很难提高，保持农民持续增收难度加大，缩小城乡居民收入差距的难度更大；等等。总之，农业仍然是国民经济发展中的“短板”，农业和农村发展仍处在攻坚克难的关键阶段，农业的基础地位仍需继续加强。
近年来，尤其是2007年以来，农产品价格出现了全面上涨的趋势。2007年，小麦、稻谷、玉米、大豆四大粮食品种的综合生产价格比去年上涨了约12%，粮食零售价格比去年上涨了约6.5%。食油、猪肉、奶类均上涨。2007年全年居民消费价格指数（CPI）上涨了4.8%，比前年提高了3.3个百分点。2008年4月CPI同比上涨8.5%，其中，食品类价格同比上涨22.1％。今年第一极度，CPI同比上涨8.2％，其中，食品类价格上涨21.2％。综合来看，食品价格对居民消费价格上涨的贡献大约在1/3左右。
农产品价格的持续上涨是现象，其背后的原因是多方面的。从国际上看，2007年，全球农产品的供求关系明显偏紧，各主要粮食品种的库存均达到近30年来的低点，粮食需求有增无减；以美国为首的国家推行玉米乙醇计划，把粮食供给和石油栓在一起，而近年来由于美元贬值等原因导致的原油价格大幅上涨又拉动了供给粮食价格的上涨。但问题的严重性在于，国内主要农产品价格的上涨是在粮食等主要农产品连续4年增产的前提下出现的。从国内找原因，主要是：（1）经济体系的流动性过剩，所有产品的价格都有自然上升的趋势；（2）主要粮食的最低收购价政策，抑制了粮价的下降；（3）城乡居民收入差距继续扩大，土地对农民的吸引力越来越弱；（4）农业生产成本持续上升，不仅农药、化肥等农业生产资料价格不断攀升，劳动力和土地的机会成本也在不断提高。（5）随着收入水平的不断提高，城乡居民的消费结构也在悄悄地发生变化，高质量食品所占的比重在不断上升。上述诸因素共同作用的结果使得主要农产品的生产成本具有上升的趋势，并且具有持续性的特点。换句话说，这些因素共同使得主要农产品变“贵”了，并且，由于上述因素的走势在短期内不可能改变，尤其是成本增长的趋势不可能改变，这说明我们正在迎来农产品的高成本、高价格时代，并预示着我国农产品的供求关系正在发生变化，即由10年前所判断的“总量平衡，丰年有余”向“基本平衡，长期短缺”，或者是“紧平衡”转化，这一转化要求我们必须打好基础，迎接这个农业和农村发展新阶段到来的挑战。
（二）发展趋势展望和对策建议
新阶段的到来不仅对农业和农村工作提出了更高的要求，农业和农村发展的难度也在不断加大。在这一大背景下，未来一个时期农业和农村政策演变的方向将必然是：按照城乡经济社会统筹发展的大思路，建立和健全农村公共财政体系，切实保证农业的基础地位，重组农业资源，加强农业基础建设，提高农业市场竞争力。具体说来，主要包括以下几方面：
1、以建立健全农村公共财政体系为中心，不断加大工业反哺农业、城市支持农村的力度。真正做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，真正把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。要逐步完善具有我国自己特点的以产品和产业发展为核心目标的农业补贴制度，以农业和农村发展拉动农民收入的可持续提高。要加快发展农村公共事业，提高农村公共产品供给水平，包括文化教育、医疗卫生、社会保障等，努力构建一个城乡平等的公共产品供给体系。
2、切实解决阻碍城乡统筹的体制性因素。要着眼于改变农村落后面貌，加快破除城乡二元体制，努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局。健全城乡统一的生产要素市场，引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动，逐步实现城乡基础设施共建共享、产业发展互动互促。切实按照城乡一体化发展的要求，完善各级行政管理机构和职能设置，逐步实现城乡社会统筹管理均等化。
3、切实加强农业基础设施建设。要按照2008年一号文件的要求，加快改善农业生产条件。首先，狠抓小型农田水利建设，抓紧实施病险水库的除险加固，加强耕地保护和土壤改良，尽快改变生产性投入不足、农业基础设施长期薄弱的局面。其次，加快推进农业机械化，包括种植业机械化和畜牧业机械化，切实解决由于农村青壮年劳动力外出务工而造成的劳动投入不足问题；第三，强化科学技术对农业发展的支撑作用，加快农业技术推广体系的改革，积极推进新型农业技术服务机构的发展，积极探索科技成果进村入户的有效机制和办法。
4、加快农村金融体制改革。金融改革是农村改革的瓶颈，对农业和农村经济社会进一步在的制约作用越来越明显。必须不断提高农业银行、农村信用社、邮政储蓄银行等正规金融支持“三农”的力度，探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制。加快推进调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作，加快推进农村合作金融的发展。
5、要在稳定农村基本经营制度的基础上加快农村微观主体的构建，积极推进农民专业合作经济组织的发展。要以深入贯彻《中华人民共和国农民专业合作社法》为契机，构建政府支持合作社发展的财政政策体系，建议在县级以上财政部门设立扶持农民合作经济组织的专项资金，尽快制定与《合作社法》相配套的税收优惠政策。不断完善农民专业合作组织的内部运行机制，增加对一般农民成员的吸引力
总之，在农村改革30年后的今天，我国农业和农村经济的发展，乃至整个国民经济的发展，都有了一个比较雄厚的基础。但我们更愿意把它看作一个新的起点。有了这样一个新的历史起点，我们一定能够实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番的目标；一定能够在城乡统筹、共同繁荣的道路上越走越远，跃过许多发展中国家所经历的“发展的陷阱”。
参考文献：
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