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“土地换户籍”宜缓行
孙中伟
《中国社会科学报》2011年9月20日(第224期)
2011-10-11

 

在雇佣关系极不稳定、市场风险较为复杂、覆盖农民(工)的普惠型社会保障制度又没建立起来的情况下,使农民(工)急剧市民化或试图以“土地换户籍”的改革,可能给农民(工)以及城市社会带来灾难性影响。

 

长期以来,户籍制度被认为是造成城乡二元分割的根源,也是中国城市化进程缓慢的重要原因。2010年以来,为满足快速工业化和城市化对劳动力与土地的需要,各地陆续推出户籍改革政策。2010年初,中山市作为广东省试点城市率先推行积分入户政策,积分以人力资本(教育、技术等级)、工作年限、社保缴纳、房产情况等为依据,半年后,该项政策在广东省全面施行;20108月,重庆市统筹城乡户籍制度改革正式施行,市长黄奇帆表示,在这次户籍改革中,进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”,同时脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”,不难发现,其实质是“户口换土地”。

 

“农民工权益保护理论与实践研究”课题组于201078月在长三角和珠三角进行的问卷调查表明,农民工加入城市户籍(以下简称“入户”)意愿不高。调查中,仅有不到25%的农民工想入户,绝大多数不想或者压根没想过。不想入户的主要原因(此项为多项选择)是对家乡和亲人的依恋、城市高涨的房价、生活成本高,三者均占总体40%以上,不愿意放弃土地者也占较高比例,约为15%。农民工是否选择入户由未来预期所决定,他们并不追求当前收益最大化,而是趋向未来受损最小和满足基本生存。

 

新型农村合作医疗并未取代土地保障

 

2003年以前,我国社会保障体系主要覆盖城市居民。农民的保障则依靠家庭和土地。2003年,新型农村合作医疗制度试点,农村地区社会保障体系逐步建立。据调查,2010年,61%的农民工在家乡参加了新型农村合作医疗,其中38%的农民工不愿意放弃土地,比未参加新型农村合作医疗者不愿意放弃土地的高8个百分点。这表明,新型农村合作医疗只是对土地保障的一种补充,并未取代土地保障。

 

农民进城打工后,一般不会将土地上交村集体,而是转包给他人继续耕种。一旦失去工作,他们还能回去种地,可满足最基本的生存需要。除此,如果雇主给农民工购买了社会保险,农民工还拥有一份建立在雇佣关系上的劳动保障。可见,农民工社会保障具有两栖性。

 

在当前的二元体制下,这种两栖性无论对于农民工还是对于中国经济发展、社会稳定均有重要意义,是农民工应对自然和市场风险的重要机制。对农民而言,土地收成存在自然风险,易受气候影响,打工使农民在一定程度上摆脱了对土地的依赖,提高了风险应对能力;对农民工来说,契约关系建立在劳动合同基础上,易受到企业经营状况或宏观经济环境影响,具有短期性和不稳定性,一旦雇佣关系解除,便会失去职业保障。据我们调查,2010年,仍有近40%的农民工没有签订劳动合同,即便在签订合同的农民工中,也有相当一部分企业没有为他们购买社会保险。在没有社会保险的情况下,土地依然能够为农民工提供最基本的社会保障。2008年金融危机,珠三角地区相当一批企业受到全球金融危机的冲击,海外订单急剧萎缩,工厂被迫停工、裁员甚至倒闭,近千万农民工返回家乡,降低了企业的生产成本和当地政府的福利负担。金融危机过后,随着全球经济回暖,企业订单增多,农民工迅速返回。这种相对自由、灵活、不稳定的雇佣模式是中国经济能够顺利度过金融危机的关键因素,而这种灵活雇佣关系的基础正是农民工社会保障的两栖性,倘若没有土地,很难想象将如何安置近千万失业的农民工。城市不能为他们提供足够的“饭碗”,势必会产生新城市贫困阶层,给社会造成不稳定因素。

 

两栖型社会保障不能适应城市化发展

 

尽管两栖型社会保障对农民工具有重要意义,但随着户籍改革的深入,两栖型社会保障并不能适应市场经济需要。因为随着工业化和城市化的发展,农民必将脱离土地,进入城市劳动力市场成为职业工人。两栖型社会保障是建立在农民与半职业化工人身份基础上的,一旦农民工选择入户,放弃土地,就意味着只有单一且脆弱的职业保障,并且由于人力资本较低,他们在城市劳动力市场中缺乏持续发展的能力。因此农民不愿意放弃土地,承受较高风险。

 

为保障劳动力市场有序运行,必须建立社会保障体系,解除农民工后顾之忧。《宪法》规定,公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。要实现户籍制度改革,调动农民入户积极性,在社会保障上,必须以公民身份替代职业身份,即享受国家提供的社会保障是一项公民权,而不仅是劳动权。这种转变意味着社会保障责任主体发生转变。作为劳动者(农民和工人),责任主体是生产资料(土地与劳动力);而作为“公民”,责任主体是国家。与之相应,在社会保障形式方面,也要实现从土地保障到国家保障的转变,即建立基于公民身份基础上的、由国家提供的城乡无差别的社会保障。进而言之,只要入户,无论是否就业,均可获得国家提供的社会保障,而且其保障力度应该大于土地保障与职业保障之和。只有建立与户籍改革相配套的社会福利措施,建立对农民而言更为可靠的国家社会保障体系,才可能彻底将农民从对土地的心理依赖中解放出来,使他们放弃“土地”,成为“市民”。

 

在雇佣关系极不稳定、市场风险较为复杂、覆盖农民(工)的普惠型社会保障制度又没建立起来的情况下,使农民(工)急剧市民化或试图以“土地换户籍”的改革,可能给农民(工)以及城市社会带来灾难性影响。

 

作者单位:中山大学社会学与人类学院)