在雇佣关系极不稳定、市场风险较为复杂、覆盖农民（工）的普惠型社会保障制度又没建立起来的情况下，使农民（工）急剧市民化或试图以“土地换户籍”的改革，可能给农民（工）以及城市社会带来灾难性影响。
长期以来，户籍制度被认为是造成城乡二元分割的根源，也是中国城市化进程缓慢的重要原因。2010年以来，为满足快速工业化和城市化对劳动力与土地的需要，各地陆续推出户籍改革政策。2010年初，中山市作为广东省试点城市率先推行积分入户政策，积分以人力资本（教育、技术等级）、工作年限、社保缴纳、房产情况等为依据，半年后，该项政策在广东省全面施行；2010年8月，重庆市统筹城乡户籍制度改革正式施行，市长黄奇帆表示，在这次户籍改革中，进城农民将穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”，同时脱掉农村承包地、宅基地、林地“三件衣服”，不难发现，其实质是“户口换土地”。
“农民工权益保护理论与实践研究”课题组于2010年7—8月在长三角和珠三角进行的问卷调查表明，农民工加入城市户籍（以下简称“入户”）意愿不高。调查中，仅有不到25%的农民工想入户，绝大多数不想或者压根没想过。不想入户的主要原因（此项为多项选择）是对家乡和亲人的依恋、城市高涨的房价、生活成本高，三者均占总体40%以上，不愿意放弃土地者也占较高比例，约为15%。农民工是否选择入户由未来预期所决定，他们并不追求当前收益最大化，而是趋向未来受损最小和满足基本生存。
新型农村合作医疗并未取代土地保障
2003年以前，我国社会保障体系主要覆盖城市居民。农民的保障则依靠家庭和土地。2003年，新型农村合作医疗制度试点，农村地区社会保障体系逐步建立。据调查，2010年，61%的农民工在家乡参加了新型农村合作医疗，其中38%的农民工不愿意放弃土地，比未参加新型农村合作医疗者不愿意放弃土地的高8个百分点。这表明，新型农村合作医疗只是对土地保障的一种补充，并未取代土地保障。
农民进城打工后，一般不会将土地上交村集体，而是转包给他人继续耕种。一旦失去工作，他们还能回去种地，可满足最基本的生存需要。除此，如果雇主给农民工购买了社会保险，农民工还拥有一份建立在雇佣关系上的劳动保障。可见，农民工社会保障具有两栖性。
在当前的二元体制下，这种两栖性无论对于农民工还是对于中国经济发展、社会稳定均有重要意义，是农民工应对自然和市场风险的重要机制。对农民而言，土地收成存在自然风险，易受气候影响，打工使农民在一定程度上摆脱了对土地的依赖，提高了风险应对能力；对农民工来说，契约关系建立在劳动合同基础上，易受到企业经营状况或宏观经济环境影响，具有短期性和不稳定性，一旦雇佣关系解除，便会失去职业保障。据我们调查，2010年，仍有近40%的农民工没有签订劳动合同，即便在签订合同的农民工中，也有相当一部分企业没有为他们购买社会保险。在没有社会保险的情况下，土地依然能够为农民工提供最基本的社会保障。2008年金融危机，珠三角地区相当一批企业受到全球金融危机的冲击，海外订单急剧萎缩，工厂被迫停工、裁员甚至倒闭，近千万农民工返回家乡，降低了企业的生产成本和当地政府的福利负担。金融危机过后，随着全球经济回暖，企业订单增多，农民工迅速返回。这种相对自由、灵活、不稳定的雇佣模式是中国经济能够顺利度过金融危机的关键因素，而这种灵活雇佣关系的基础正是农民工社会保障的两栖性，倘若没有土地，很难想象将如何安置近千万失业的农民工。城市不能为他们提供足够的“饭碗”，势必会产生新城市贫困阶层，给社会造成不稳定因素。
两栖型社会保障不能适应城市化发展
尽管两栖型社会保障对农民工具有重要意义，但随着户籍改革的深入，两栖型社会保障并不能适应市场经济需要。因为随着工业化和城市化的发展，农民必将脱离土地，进入城市劳动力市场成为职业工人。两栖型社会保障是建立在农民与半职业化工人身份基础上的，一旦农民工选择入户，放弃土地，就意味着只有单一且脆弱的职业保障，并且由于人力资本较低，他们在城市劳动力市场中缺乏持续发展的能力。因此农民不愿意放弃土地，承受较高风险。
为保障劳动力市场有序运行，必须建立社会保障体系，解除农民工后顾之忧。《宪法》规定，公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。要实现户籍制度改革，调动农民入户积极性，在社会保障上，必须以公民身份替代职业身份，即享受国家提供的社会保障是一项公民权，而不仅是劳动权。这种转变意味着社会保障责任主体发生转变。作为劳动者（农民和工人），责任主体是生产资料（土地与劳动力）；而作为“公民”，责任主体是国家。与之相应，在社会保障形式方面，也要实现从土地保障到国家保障的转变，即建立基于公民身份基础上的、由国家提供的城乡无差别的社会保障。进而言之，只要入户，无论是否就业，均可获得国家提供的社会保障，而且其保障力度应该大于土地保障与职业保障之和。只有建立与户籍改革相配套的社会福利措施，建立对农民而言更为可靠的国家社会保障体系，才可能彻底将农民从对土地的心理依赖中解放出来，使他们放弃“土地”，成为“市民”。
在雇佣关系极不稳定、市场风险较为复杂、覆盖农民（工）的普惠型社会保障制度又没建立起来的情况下，使农民（工）急剧市民化或试图以“土地换户籍”的改革，可能给农民（工）以及城市社会带来灾难性影响。
（作者单位：中山大学社会学与人类学院）