【摘要】NGO的发展代表着社会的进步，有利于公民意识的培养和公民社会的培育。在汶川地震救灾重建中，NGO积极参与且表现突出，赢得了宝贵的成长契机，但是在快速发展的过程中，也遭遇了各种困难和考验，暴露出很多问题与不足。救灾重建后，中国NGO要获得持续性的发展，必须找准自身的角色定位、加强自身能力建设。
【关键词】NGO 成长契机 困难和问题 发展方向
救灾重建中NGO的成长契机
国内本土NGO（非政府组织）萌芽于20世纪90年代中期，如国内NGO先驱“自然之友”和“地球村”等组织都是在这一时期成立的。这一阶段中国内NGO有了一定的发展，但发展进程较缓慢，发展程度参差不齐，总体水平较低，在社会生活中发挥的影响力还非常有限，在承担社会责任上作用还不够突出，彼此之间也处于较为分散的状态。5·12地震发生后，NGO第一时间参与到抗震救灾工作中，突如其来的巨大灾难为NGO的发展提供了一个契机，这样一个契机包含了NGO“被需要”的时空条件。巨灾瞬间打破了常态化的治理模式，救灾重建中政府固然充当了最强大可靠的力量，但由于其间的复杂性和长期性，仍有大量的管理、服务工作的空间留给了民间组织，从而对其构成了加速发展的刺激。在地震发生后，希望工程的创意人、南都基金会秘书长徐永光先生曾断定“在一个常态社会，政府是强势的，NGO似乎可有可无。但是灾难来临的非常态社会，NGO一定是可以发挥作用，帮政府排忧解难的——灾难反倒是NGO发育成熟的一个非常时机。”①
在灾难面前，国内NGO勇敢地承担了责任，同时赢得了自身的快速发展。根据社会救灾信息中心的统计，参与汶川地震紧急救援的NGO达两百多家，其中大多数是国内NGO，大约占170家②，有媒体热烈的将2008年称为“中国的NGO元年”。在救灾重建中，国内NGO的表现非常突出，反映比以往任何一次危机事件都更加迅速、积极，不仅组织数量急剧增加，并且在意识上和能力上体现出来质的飞跃。结合灾区民众最急迫的需求，有的NGO依托原有组织架构积极参与灾区救援工作，更有迅速新组建成立的NGO投身救灾，后者如“中国心志愿者团队”（后正式注册为北川羌魂文化传播中心，成为北川历史上第一个注册的NGO组织）。除了数量上的增加，更为可贵的是众多参与救灾和重建的NGO产生了鲜明的联合和共享的意识，在信息资源等方面迅速创建平台展开有效合作。例如，在灾后第3天即
NGO发展中面临的困难和问题
在参与救灾重建的过程中，国内NGO在数量规模上增加了，实践能力得到了锻炼和提升，公众知名度也扩大和提高了，但是也面临各种困难和问题。
NGO自身能力短缺。救灾重建为NGO发展带来了活力，也在严格检验他们。国内NGO的发展时间不长，发展水平良莠不齐，很多组织工作能力有限，自身建设不健全，缺乏开展工作的相关专业人才。特别是在紧急和复杂情况下，组织动员能力、资源调配使用能力、危机管理经验都显得非常不足，难以应对需求。例如在服务灾区的过程中，有的NGO志愿者因为缺乏足够的培训，自身沦为被救助对象；又例如在开展灾区心理抚慰和疏导工作的NGO团队，缺少专业人才，有的做法对服务对象的心理保护和帮助不到位，甚至好心办坏事；有的组织没有准确的定位和清晰的计划，不明白自己能够发挥什么作用，重复工作效果不当；有的组织缺乏运作资金难以为继，人员流失，短时间坚持之后即撤离灾区或者解散。
缺乏社会公信力。NGO要开展有效工作，离不开民众的信任和支持。可以说，是否能成功建立和维护自身信誉度，对NGO是生死攸关的大事。一方面，由于倡导的理念传播途径比较狭窄，影响面有限，导致公众对NGO知之甚少，社会资本贮备不足，短时间内很难得到普遍认可和广泛支持。另一方面，部分NGO对公众需求缺乏回应，开展贴近基层民众工作时，理念与现实脱节，工作方法与技巧不恰当。甚至有个别组织偏离了公益目标，极大损害了NGO整体形象，未能赢得民众广泛的信任。由于许多NGO属于草创阶段，内部组织机构不健全，运作不规范，信息不透明，自我约束和外在监督都不足，难免遭遇所有组织都有可能面临的腐败与异化困境。而一个组织出问题，就可能严重打击民众对NGO整体的支持热情，产生否定和不信任情绪。
与政府协调与磨合存在较大障碍。在救灾重建中，NGO的工作是对政府工作的重要补充，然而在开展具体项目的时候，二者却很难达成合作。二者关系中政府占主导地位，彼此磨合的难题体现在两方面：一方面NGO缺乏与政府打交道的经验，在主动积极与政府沟通、争取支持和理解上做得不够；另一方面，在短期的非常状态趋于平稳之后，有的地方政府对NGO转持防范态度，担心NGO“添乱”或者挑战政府权威。在对待NGO的态度问题上，地方政府没有相对稳定的政策取向，没有形成良好的制度化的交流协调渠道。地方政府在考虑社会稳定问题时，往往因为担心政治风险而把NGO排斥在外，使其工作空间局限，抑制积极作用的发挥。从最初阶段政府对NGO采取的普遍宽容与支持态度过渡至今部分地方政府采取限制性政策，NGO发展的政策空间发生了或显著或微妙的变化。
灾难过后NGO的发展方向
准确定位自身功能与角色。NGO应需而生，其生命力来自于社会民众需求，要长远发展必须及时总结、积极调整、明确自身功能。不管是关注服务于特殊区域或特定群体，还是针对环保、助学、心理援助、扶贫等等不同工作角度，NGO需要有明确的定位和中长期规划，应社会所需，急民众所急，合理划定自身功能范围。NGO的角色定位于政府的补充。相对政府而言，NGO的长项在“无声”之处：被忽略的无声场所、无声的弱势群体、潜在的无声视角、细微的无声领域③。NGO应从微观局部而非宏观全局着手，发挥特色，配合政府做一些盲点工作，与政府工作形成良好的协同力。发挥其工作的针对性、灵活性和深入贴近民众方面的优势。这种优势必须贯穿在NGO的发展规划中保持下去，在某一方面、某一领域执着努力才可能有鲜活的动力和长远的发展。在救灾重建过程中，政府举全国之力调度资源加快重建，灾区的硬件建设成绩斐然，而NGO则更需要从另外一些侧面和切入点开展长期的、细致的执行与跟踪工作。参考国际经验来看，灾区NGO的工作至少需要持续10年以上甚至20年至30年。
加强自身能力建设。NGO能力建设包括资源动员能力、项目执行能力和沟通合作能力的提升，以及自身治理结构的完善和专业人才的培养与供给等多方面。NGO具有组织的共通性，各类组织都必须要有完善的建制才能保证规范的运行。目前，我国民间NGO很大部分是以个人理想为倡导实践成立的。在组织发展的初期阶段，很多组织仰赖浓厚的个人影响力，在组织规模发展水平提升过程中，却需要去个人化才能有稳定长期的进步，个人的理想需要在组织中融合形成组织成员共同的工作理念和组织理性。NGO完善内部治理结构必须设置组织的决策、执行、监督机构。NGO的发展急需大量的专业人才，要打破“人才瓶颈”，更多更广泛的与高校、科研机构等开展合作，通过联合培养和共同参与的方式解决当前部分所需，同时积极借鉴国外NGO的成熟经验，在实践中锻炼培养人才。NGO还需要抓住实践机遇，敢于和善于同外界环境沟通联系，积累经验，积极储备社会资源，提升能力水平。
推动政府转变职能，让渡发展空间。汶川地震产生的一个最为重要的结果，是首次使政府、媒体和社会意识到NGO和志愿者的价值，以及在灾害发生时阻碍他们发挥作用的结构性制约。NGO和志愿者在赈灾中的表现，证明他们在构建“和谐社会”方面能够发挥建设性的作用，也激发决策层对放松管制瓶颈进行讨论④。在非常态下，政府认识到社会组织的力量，并愿意给出一部分空间；在常态下，需要政府让渡更多空间给社会组织，毕竟社会组织具有政府无可比拟的灵活性和创新性⑤。当前社会形势已经发生变化，民间组织的相关管理法规需要根据实际修改调整才能适应这种变化。越来越多的呼吁集中在要求改革目前注册门槛过高、管理有效度过低而颇受诟病的双重管理体制，建立以分类管理为原则的登记监管制度。震后相关法律法规的起草和修订工作已经启动。NGO还需进一步利用自身的工作成效来努力推动政府转变职能，改善政策环境，为NGO发展让渡空间。
作者简介：四川师范大学外国语学院；本文系四川省教育厅青年项目“我国非政府组织（NGO）发展研究——发展的现实困境及探索”系列成果，项目编号：09SB065
注释
①雷晓宇：“2008，中国NGO元年？”，《中国企业家》，2008年第11期。
②杜悦英：“NGO在重建中成长”，《中国经济时报》，
③贾西津：“NGO参与震后重建要点”，《南方周末》，
④谢世宏，邓国胜：“小荷才露尖尖角 汶川地震对草根组织的影响”，《中国发展简报》，2011年春季刊。
⑤徐辉：“汶川地震３周年透视 政府仍需为第三部门让渡空间”，《公益时报》，