【提要】村庄善治是农村发展的理想模式，也是破解三农难题的根本出路。村庄善治不同于传统农村管制模式的一个根本之点在于农民本位和村民自治，而要实现村庄善治以及村民自治需要改变目前的权利配置方式与权利结构，向农民大幅赋增权力。农民赋权可以极大提高农民的主体性地位和能力，是解放和发展生产力、实现村民自治和村庄善治的必然选择。

【关键词】农民赋权   村民自治   村庄善治

农村治理是中国现代化建设中的一个根本性问题，其治理方式与治理效果无论对于国家政局稳定与经济社会发展，还是对于农民自身生存发展都具有重大影响。从历史的角度来看，现代化无论作为一种思想文化、还是社会结构与文明成果都没有首先在中国产生和实现，其中一个重要原因就是由于农村社会结构的低度发育及其无效管理。当今中国三农问题长期难以破解的一个重要方面也是由于村庄乱治乃至于恶治现象的大量存在。历史经验和现实困境都充分说明，要又快又好地推进农村现代化建设必须建立和完善村庄治理模式，实现村庄善治，其关键举措就是大规模向农民赋权增权，充分尊重和发挥广大农民的主体性地位与作用，积极推动和逐步全面实现村民自治。

一、农民赋权的概念与社会功能分析

赋权（Empowerment）即赋予权利、充实权利，它作为一种主张赋增公民全面参与权利的新发展理念与模式是在上世纪七八十年代发展起来的。早在20世纪40年代末发达国家就开始对许多发展中国家进行外部干预和介入性的发展援助，但效果却很不理想。到70年代后人们通过对欠发达的深入研究分析逐步认识到，所谓落后贫穷人群实际上是被排斥了参与社会事务和经济发展权利的边缘化群体，而一旦赋予穷人以参与经济社会发展的权利和机会，则不仅其经济状况会得到明显改变，他们的能力和自信也会得到很大提高，由此以对穷人、妇女及目标群体赋权为核心的“参与式发展”成为国际发展行动的主流理念。20世纪90年代中期以来，联合国及其他国际组织开始倡导推广“以权利为基础的发展”目标与途径，强调发展一定要坚持三个基本原则，即：所有发展合作与项目都必须在《联合国人权宣言》及其他人权公约框架下开展，并有助于更高程度地实现人权；所有发展项目都必须接受人权标准和原则的指导；发展合作必须有助于提高权利的持有者和义务责任者的能力[①]。赋权发展的理念与途径在中国农村具有重要借鉴推广价值，因为造成当今许多农民贫困落后的一个重要原因就是由于农民公民权利的缺失、农民村庄主体地位的沦落及其农民对各项经济社会事务参与的极不充分。

众所周知，中国在世界上最早进入农业文明社会，农村管理在中国具有十分悠久的漫长历史。但在传统封建专制政体下的农村管理是一种典型的集权人治模式，小农自然经济条件下的农民只是皇权淫威下的驯服臣民与草民，没有参与管理的权利和机会。而在传统计划经济条件下的国家和政府吞噬和替代了社会，包揽了资源配置和经济社会事务，在“三级所有、队为基础”的体制之下的农村和农民完全听命和服从上级指令，没有任何思想和行动上权利和自主性可言。改革开放以来，中国的民主政治建设提上日程，早在1982年我国修订颁布的《宪法》第111条就出现了“村民自治”的提法。随着市场机制作用和民主法治推进，农村治理及其善治具有了越来越迫切的客观需求和越来越充分的条件，但村庄乱治、恶治仍是当前农村存在的一个突出社会问题，村民自治和村庄善治的现状还很不理想。

为什么村庄管理及治理长期以来难如人意？根本症结何在？我想一个重大原因就在于农民主体性地位的塌陷和主体性作用的缺失，失去了主体性的农民在社会系统中几乎处于完全的被动服从地位，各种损农、害农行为甚至以制度和政策的形式堂而皇之地长期普遍实施，恶管乱治、侵害农民权益的现象因以大量产生。历史和现实的经验教训说明，要实现村庄善治必须在国家、社会和公民之间均衡配置权利资源，其核心是对农民赋增权利，大大加强农民的主体性地位和主体性能力，促进并实现村民自治。

中国农民勤劳、勇敢而智慧，他们所以贫困弱势，其中一个根本原因就是由于社会对其权利和机会的漠视和排斥，而他们一旦被赋予必要的权利和机会则其潜能和智慧就会高度迸发，创造出巨大的业绩。几千年来，中国封建社会农民战争连绵不断，改朝换代频仍，其人力资源基础就在于广大农民获得了奋起革命的机会、使命与权力，他们的主体性的获得与发挥成为封建社会革新进步的重要动力。中国新民主主义革命是一场由广大农民作为主力军的农民革命，我们看到，正是被赋予了革命觉悟、革命权力和革命舞台的农民阶级的广泛参与和大力支持从根本上保证了新民主主义革命的成功和社会主义制度的建立。

今天我们要促进和实现村庄善治，村庄善治的政治基础在于村民自治，而村民自治首先是一种制度安排，没有法律法规对农民作为治理者主体角色的肯定授权则村民自治根本就无从发生。由此可以断言，对农民的治理赋权是实现村庄善治的一个根本政治条件。

权利即权力和利益，它是国家用法律形式赋予主体为实现自身利益而进行的合法行为的能力，主要体现为社会对权利主体获取一定利益的合理性承认。赋权农民意味着农民获得更充分的利益、机会、空间和自由及其维护力量，它能够增强农民的主体意识与主体能力，提高他们的参与效率和创造效能，因而具有强大的自我满足效用和外部经济社会效益。自改革开放以来，中国经济社会持续发展，国际地位和影响力快速增长，中国迅速崛起的原因是多方面的，其中一个重要原因就是由于亿万农民被解放、被赋权，他们的长期被压制的巨大生命活力和创造潜能得到高度释放和发挥。像农民土地经营承包赋权极大地提高了农业生产效率，解决了长期存在的农产品短缺瓶颈，从根本上保证了全体国民食物安全；农民流动打工赋权极大地提高了劳动力资源的优化配置和利用效率，大大改善了农民生活生产水平和二三产业竞争力，促使中国成为世界工厂和市场。可以预期，无论是村庄有效治理和三农问题的根本解决，还是政治民主化乃至于中国现代化的最终成功，都将在很大程度上取决于广大农民是否享受到与城市居民完全平等的完整公民权利，取决于农民作为新农村建设与治理的主体和中心地位的是否真正全面确立。

二、村庄善治的结构解析、测量标准与主体条件

“治理”作为社会管理概念起源于西方，其主要含义“是指在一个特定既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。治理的目的是在不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民活动，以最大限度地增进公共利益”[②]。治理与传统的统治概念有着本质和原则的区别，人权本位、民主法治、多元参与、平等协商应是其基本特征。从性质和效果来评价，治理可以分为善治和恶治两种不同类型，所谓 “善治”即良好、合理的治理，它是一种理想的治理模式。治理模式一般是指治理主体在治理理念指导下，运用一定的治理方式追求一定的治理目标所取得的治理结果，它是由治理主体、治理理念、治理目标、治理方式和治理效果等要素构成的有机统一体。由治理模式的一般概念可以推论善的治理模式的基本内涵：所谓善治即善的治理模式，它是善的治理主体在善的治理理念指导下，以善的治理方式追求善的治理目标、所取得的善的治理效果。具体到村庄善治模式而言，其基本构成要件与条件可以解析为以下基本部分。

一是村庄治理主体之善。村庄治理主体即村庄治理行为的决策与行动的参与者，按照现代治理的一般理论和原则以及当今中国政治架构，参与治理的主体应是多元复合的，主要包括政府（在中国主要是乡镇政府）、村干部、村民、民间组织等多重法人和个人主体，其中的核心与目的主体无疑是作为村庄共同体主人的广大村民，其他参与治理主体从根本上说都是受托和服务于农民权益的辅助者。要实现村庄善治需要各相关治理参与主体具有必要的道德素质和公民人格，能够在法律和道德的秩序内理性地进行关系互动和利益诉求，成为健康理性的治理主体。如果在村庄治理主体系统中存在极端自私自利者乃至黑恶势力，则其乱治恶治就将是难以避免的。

二是村庄治理理念之善。善的治理行动需要善的理念主导，要实现村庄善治需要科学地认识和界定其内在主导性治理价值理念。其中最重要的首先是人本理念。村庄善治的实质、主旨与灵魂就是以人为本，其实质是将广大农民作为村庄的主体、中心和根本目的，把满足农民基本需要、保障农民平等权益、增进农民安康幸福、促进农民全面发展作为治理工作的最高宗旨和根本原则。其次是科学理念。农村善治既是一种价值选择和理想期待，也是一种科学的认知过程与合理制度安排，也即是合目的性与合规律性的统一。符合社会真理与发展规律，融会和贯穿求真务实的科学精神，这是实现农村善治的必要条件。

三是农村治理目标之善。农村治理是由其内在目标所导向、规范和控制的，不同的治理目标选择会导致不同的治理结果，要实现善的治理结果需要选择善的治理目标以及促使治理目标产生最大化的积极效果。所谓善的目标就是符合主体目的和利益的预定任务、预设指标和预期效果的统一，包括经济之善、社会之善、人文之善、生态之善诸种类型，其基本指标项目则是促进和实现村民的健康、富裕、文明、公平、民主、和谐与幸福。

四是村庄治理方式之善。善的治理包含和仰赖善的治理方式，善的治理方式首先是合法律的治理方式。现代社会是法制社会，严格依法治理、依法行动，凡是法律禁止的一律不得实行，这是善治的根本前提。其次，善的治理方式应当是合道德的治理方式。合道德是善治的基本内涵和标志条件，它要求村庄治理过程不能背离农民需要、损害农民利益，保证农民身心健康和促进农民发展；在发展的生态代价和人文代价方面要求最大化减少，并实现发展成本合理分摊；在发展成果分配中注重公平和消除贫富差距悬殊。再次是合规律的治理方式。合规律本身不是善但却是善的必要条件，只有按照科学规律决策和行动才有可能取得良好的治理结果。

六是村庄治理效果之善。村庄善治最终应是治理效果的善，基本要求和效果可以简单概括为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”[③]。实现这种效果之善应当是现阶段村庄治理的现实选择和应有绩效，也是村庄治理究竟是否属善的客观标志和判断标准。

从认识论的角度看，村庄善治既是一种客观建构、也是一种价值判断，这种判断的主体最根本的是作为村庄主体的广大农民。从这种农民主体性立场考量，他们的需要、利益、发展、幸福等应是判断村庄治理是否好善的根本标准，其具体测量指标既包括农民的素质发展、生活满意度、幸福快乐指数等主观指标，又包括健康指数、收入水平、生活与环境质量等方面的客观指标。

实现农村善治是一个复杂系统工程，需要多种支持条件。其中最主要和关键的是主体条件。村庄善治所需要的主体条件首先是主体构成的多元性。政府、村干部、村民、社会组织在村庄治理中各有其特殊地位和作用，都是不可缺少的。目前中国许多农村的经济社会组织发育还很不健全，农民参与程度和效能严重不足，不少农村实行的还是传统的强人治村、富人治村甚至家族治村。要“走出中国乡村社会治理的困境，就必须消除乡村治理的体制和机制性障碍，处理好乡村治理中各治理主体的关系”[④]，构建既能实现村民自治和村庄和谐、又能保证国家政令畅通和有效管理的新型农村治理体系。其次是主体素质的现代性。村庄善治是一种现代治理模式，这种现代化治理模式有赖于治理主体现代性的提升，具体而言就是农民要具备现代性公民素质和自治能力；政府要具备现代性的民本思想和公仆服务人格；社会组织要具备现代性的制度文化与建设功能；市场组织要具备现代性的企业文化与经济理性。第三是主体功能的均衡性。现代村庄治理是一个多元互补化的主体系统，农民、村干部、政府、社会和市场的作用都是不可缺少的参与力量。为了实现村庄善治需要充分发挥各参与主体的作用，实现主体利益和主体功能的均衡和谐，为此需要大力提高农民的社会地位和治理能力，提升政府的民主法治意识与公共服务能力；加快农村社会组织发育和农村公民社会发展，促进市场组织健康发展和理性运行。

三、实现村庄善治必须大幅完整赋增农民权利

当今中国的新农村建设正在如火如荼地推进，所取得的成效自不待言，但反思一下这一大规模社会运动却可以发现一个令人尴尬的现象，这就是农民主体地位的缺位。农民们被动员、被征地、被规划、被上楼、被改变似乎成了惯常工作方式，排斥农民甚至坑害农民事件屡见不鲜。实际上中国农民的勤劳智慧和创造潜能是十分卓越出色的，他们所需要的不是怜悯和恩赐，而是生活与创造的机会与舞台，他们只要获得了这种机会和舞台就可以创造出人间奇迹来。中国农民所以长期贫困弱势在很大程度上就是由于权利配置方式的失当与权利结构的失衡，使得他们往往处于政治上失势、经济上贫困、文化上失语的境地。不解决农民的权利缺位与缺失问题不仅村庄善治无法实现，民主法治和社会和谐都将受到很大制约。

村庄善治不同于村庄恶治乃至于村庄统治的一个根本之处在于村民自治，它的实质、主旨与灵魂就是强调以农民为本和突出农民的主体性，将农民作为村庄治理的核心主体和根本目的。在当前形势下实现这种主体性的一个关键举措就是对农民进行经济、政治、社会等方面的大幅完整赋权。

经济权利是公民权利的基础，经济权利的缺失是当今中国农村存在的一个突出问题，要有效解决农民收入问题必须实行经济赋权，其中的核心问题应当是土地完整赋权。土地问题是中国革命和中国建设的根本性问题，当今农村经济发展和农民收入滞后的一个重要原因就是农民土地权利的被肢解侵害及其土地收益低下，对农民进行完整的土地赋权是必然的选择。土地权利是包括所有权、处置权、交易权、经营权、收益权等内容的完整体系，1978年以来推行的家庭联产承包责任制对农民进行了土地的承包经营赋权，在很短的时间内就有效地解决了农民的温饱和贫困问题，但要解决农民的富裕问题还必须进一步赋增土地权利，一方面要继续落实和严格保护农民土地承包经营权，防止单方面随意非法征占农民承包土地现象发生。另一方面要健全和保障农民的土地流转权，合理界定农民应依法享有的部分土地所有权与处置收益权。

政治权利事关农民的参与机会、利益分配和社会地位，要提高农民的主体地位和主体能力，必须在宪法和法律的框架内对农民进行政治赋权，包括宪法申明和赋予的结社、言论、信仰等各项公民权利。要通过有效地政治赋权使农民切实具有依法维权的途径、机制和能力，构建农民利益诉求的政治保障体系。就农村系统而言，村民自治的基本原则和制度是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”[⑤]，实现这四大民主需要相应具体有效地对村民进行选举赋权、决策赋权、管理赋权、监督赋权。农民若真正具有了这些政治权利则也就意味着村庄自治的实现，所谓村庄善治也将得到根本保障。

社会权利是农民权利的重要组成部分，现代农民作为社会公民必须享有宪法规定的各项基本社会权利。目前农民在社会权利方面存在诸多缺失，极大地挑战和威胁着社会的公平正义，必须加以正视和解决。要按照人权平等、城乡平等的基本原则来系统矫正农民社会权利的缺失与扭曲，使广大农民切实享有宪法赋予的与城市居民完全平等的福利保障、劳动就业、迁徙流动、卫生健康和文化教育等各项社会权利。