【摘要】公众参与作为一种新兴的民主形式，在近年来的社区治理中表现活跃。在我国的公众参与社区治理中，存在着政府信息不公开、社区民间组织发展状况不良和公众参与配置机制不健全等问题。为了推动和扩大公众参与基层社会建设，政府应给予公众广泛的知情权，并进行制度和法律保障建设，切实落实公众参与的权利。
【关键词】公众参与 社区治理 路径选择
问题的提出
随着单位制解体和新型商品房住宅小区的兴起，人们工作之余的大部分时间都将生活在自己家庭所在的社区中，社区便成为我们社会生活的共同体。这样社区内部就应该具备有效的组织形式或表达机制，社区居民可以借此有效而顺利地对社区内部公共事务发表意见，从而对政府部门的公共政策和管理形成一定压力，促使政府部门与其充分交流，进而推动社区公共问题的解决。例如，现在很多社区狗特别多，这些狗到处大小便，影响了居民正常生活。深受其害的居民向居委会反映问题，居委会便贴出公告，召集利益相关者参加社区议事会，就此展开听证议政，征求大家的意见。最后，在大家的一致协商下，在社区范围内划定特定的区域作为专门的遛狗区域，由居委会落实实施。上述养狗问题的圆满解决正是社区治理中公众参与的积极表现。
社区治理中公众参与的内涵和特点
何谓公众参与？很多学者对此提出了自己的见解。笔者较为认同蔡定剑教授对此概念的理解，把它应用到社区治理中，即指“政府部门对社区制定公共政策、立法或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径，从社区居民利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动的方式对社区公共决策和治理产生影响的各种行为”。在社区中公共机构以居委会为代表，虽然居委会在法律上被赋予了自治组织的名号，但现实生活中居委会在社区内更多地是扮演政府行政末梢的角色，是居民眼中的准政府组织。居民可以对社区公共问题造成的纠纷和不满向居委会反映并提意见，从而有效地参与到社区治理中来。
在公众参与社区治理的过程中，公共机构是公众参与的主体，而且是主导方，公众是参与方，一般是被动方。但实际上，目前我国社区中的公众参与有自己的特点，公众并不完全是被动方，当政府相关部门还没有主动开放公众参与的渠道时，来自民间和社会自发组织的力量通过适当的组织或媒体舆论手段对社区治理行为施加影响，迫使公共机构与公众产生互动。所以，我国的公众参与不少是自下而上，由外而内的压力推动型。这一特点反映了先有公众表达意见和参与公共治理的需要和行动，再有政府意识到公众参与的必要性，进而开放公众参与的渠道。在这个过程中，政府处于被迫状态，而非主动引导公众参与的主导方。纵观上面谈到的养狗问题的解决，社区居民为了维护自身的利益，便主动寻求居委会的指导和帮助，然后由居委会牵头，通过集体智慧的讨论和协商促进问题的解决。值得注意的是，只有单方的行动而没有互动过程的行为不能称为公众参与。因此，笔者所说的社区治理中的公众参与排除以下两点：
第一，公众参与不包括居委会选举。21世纪初，受农村基层民主兴起的影响，城市社区居委会拉开了全面直选的改革帷幕，大部分居民积极投票支持居委会的换届选举工作。事实上，选举是一种政治参与，以选举为基础的由民意代表进行决策的制度是代议制民主，它早在18世纪初的英国就已经存在，而公众参与作为一项新的民主形式，是以公众直接参与决策和治理过程为基础的参与式民主，它是对选举民主的补充，是代议制民主的完善，说明现在民众有直接参与基层社会管理的机会。
第二，公众参与不包括业主的维权行动。随着我国住房产权的变化，在新型商品房住宅社区出现了一种为了保护住房产权和居住环境而产生的奋起反抗的运动过程，称之为业主维权运动。公众参与强调政府的开放、有诚意地听取并吸纳公众的意见，而不是公众或集体单方面为个人或群体利益表达意见而采取的行动。维权行动只是一种意见表达方式，它与公众参与不能混淆。此外，鉴于中国政治领导层和社会对公民维权比较警惕，不太赞成业主的维权运动，把它作为公众参与内容会比较敏感，会影响到公众参与在中国的发展。
综上所述，公众参与强调的是公共机构和公众在社区治理过程中的互动性。社区不是独立于国家政权之外的城市治理单位，面对公众利益的集体诉求和社区利益的组织化表达，政府的解释、引导和合理化满足是我国公众社区参与得以持续发展的一个基本条件。
社区治理中公众参与存在的问题
公众参与进入我国的时间还不到十年，但由于市场经济的发展要求和政治上的广泛认同，其发展非常迅速。由于我国代议制民主发展不成熟，在此基础上从西方引入的公众参与存在着一些问题，具体表现为：
社区公共信息公开和透明化程度不高。公众参与以有效的信息为基础，没有充分透明的信息，公众参与只能是盲参，意见就没有意义。可以说，知情权是参与权的前提。以社区协商议事会为例，社区议事会多半是社区因完成街道布置的工作任务而召开的，参与者多数时候是居委会成员及驻区单位，因事前对议会的主题毫不知情，和居民的日常生活也无太大关联，居民小组的声音和参与程度相对比较低。可见，政府对社区公共信息不公开、有所保留的做法，不仅降低了公众的判断力，而且严重影响了公众对社区治理的积极性。
社区民间组织发展状况不良。当前，我国民间组织的发展受到多方面限制，不仅准入门槛高，申请手续复杂，审批条件苛刻，很多民间组织还由于找不到合适的单位挂靠而无法获得生存的合法性。有的不得不改头换面，以工商登记的形式寻求合法注册，以营利性企业的名义开展非营利性的慈善事业和公益活动。而工商注册必须按企业的标准纳税，这使得依靠社会捐助开展活动的社区民间组织不堪重负。此外，政府部门在态度上常忽视民间组织的发展，对其的管理仍停留在登记备案的被动管理层面，投入的管理力量不足，没有法律保障和资金来源的社区民间组织就处于自生自灭的状态。再者，民间组织专业化水平不高，工作人员缺乏专业性和必要的福利待遇以及激励机制，这些都极大抑制了公众参与社区治理的渠道和机会。
公众参与的配套机制不健全。现在，很多社区都开通了服务热线，居民可通过社区服务热线向居委会反映政府部门在社区管理和服务中存在的问题，再由居委会通过电子政务平台转达给相关职能部门。但是只有居民单方面的意见表达过程，政府相关部门建立相应回复、办理、公式及监督问责机制的却不多。久而久之，公众参与热情必然受到影响。可见，公众没有参与热情是制度有问题，因为政府部门没有给他们提供有效的参与民主的渠道，即使有，因反映的问题得不到及时有效的回应，最终使公众对社区参与丧失信心。
由上可知，社区治理中的公众参与面临着重重困难和阻力，发展很不理想，这在很大程度上是由于公众参与不是法律的硬性要求，又没有政治压力，导致政府对公众参与的内在动力严重不足。当然，公众自身参与意识还比较淡薄。这些都使得公众参与社区治理的热情和质量受到影响。
强化社区治理中公众参与的发展路径选择
从上述公众参与社区治理面临的困境来看，主要是缺少制度基础和法律保障。因此，要推动和扩大社区治理中的公众参与，作为主导方的政府应该从以下几个方面努力着手：
首先，给予公众广泛的知情权。知情权是公众参与社区公共事务的前提和基础。这就要求居委会在日常生活中发挥上传下达的作用，及时将政府对社区治理的公共政策和信息告知居民。居委会可通过社区公共信息栏或社区网上论坛发布相关政策和信息，也可通过社区积极分子传递有关信息，尽可能让社区较多居民对之有所关注和思考。信息的公开化有利于居民尽早判断自己的利益是否遭到损失，如果有损失，是否要采取一定的方式来表达意见和维护自己的权利。可以说，知情权在很大程度上取决于政府对社区管理的公共信息公开和透明化程度。因此，加强社区信息公开化机制建设，是政府的当务之急。
其次，构建公众参与的有效制度。为了满足广大公众日益增强的参与要求，就必须将来自民间和公众的压力推动型参与转变为政府主动开放公众参与，使公众参与成为政府各部门普遍存在的常规制度。这就要求政府不仅赋予公众参与的权利，更要明确参与的内容、方式和程序、参与的条件和激励措施等，以减少盲目性和随意性参与，因为个体的、没有组织的、没有粘合性的群众参与往往容易被政府忽略，很难达到激励公众制度化参与社区治理的目的。同时政府应尽可能简化参与的程序，保证公众参与的可达性和广泛性，聆听来自不同阶层的声音，切切实实落实公民参与的权力。
最后，完善相关法律法规，有效激励公众参与。要使公众参与在中国能真正发展，必须从法律上解决公众参与政府决策和治理过程中的刚性制度问题。比如，对于社区民间组织注册难的问题，要从立法着手降低其准入门槛，通过建立健全社区民间组织的信息公开、年检、评估等制度，促进其更好更快发展。对于公众参与社区治理服务过程中遇到的工伤等其他利益遭到损害的情况，应该出台相应法律保障，给予受害人必要的赔偿补贴，善加呵护公众参与社区治理的热情。
作者单位：南昌大学公共管理学院。