[摘要]公共危机状态下强烈的社会秩序需求，使社会制度变革的动力凸显、阻力隐退以及变革失败风险的降低，大大加速了制度变革的进程，这种具有局部突变而全局连续的制度变革方式，则兼具主动与被动、强制与诱致的双重特性。随着公共危机频发时代的到来，危机态下的制度变革不但将成为人类制度变革的重要路径，而且每一次制度变革所形成的临时基本社会秩序会成为新社会秩序的起点。为此，一定要考虑到这种制度变革对公共危机结束后常态社会秩序维护的持续影响，并重视和防范部分利益群体利用公共危机而可能造成的制度过度变革风险。
[关键词]公共危机；制度变革；社会秩序
一、问题提出
制度变迁是指“制度创立、变更及随着时间变化而被打破的方式” [*]。制度变迁之所以重要，在于“制度可以被设计成人类对付不确定性和增加个人效用的手段”2,随着社会的发展，人们应对不确定性和增加个人效用的手段也会发生变化，这就需要制度及时变迁以实现手段需求与实际供给二者间的一致。但在实际生活中，制度供给与人们需求间的制度堕距问题经常出现，从学界现有的研究成果来看，出现这一问题的作用因素主要有三个：
阻碍制度及时变迁的首要制约因素是利益。由于“每一次制度的立与废都牵涉到利益格局的重新调整”3，如果制度变迁危及到既得利益集团的利益，既得利益集团就会成为制度变迁的巨大阻力。特别是“当相关行动者的效用因为两种或者两种以上的共存制度而得到强化时,这些制度就是互补的”4，这种制度间的互补性往往因为“保证了行动者的期望收益而阻碍富有效率的制度变迁”5。
人的知识与习惯也是影响制度及时变迁的重要因素。从人的知识与理性角度看，“任何社会秩序的形成所需的知识在社会中的分布是极度分散的”6，而“每个社会成员对于社会运行所依凭的大多数事实也都处于无知的状态”7，制度变迁主体这种知识的有限性条件，往往造成制度形成之初的预期与实际产生的制度之间出现偏差。特别是“在面临改变现状的压力时，人们往往会对长时期存在的制度产生依赖，这种依赖可能是个人的保守主义倾向，即对于旧事物的依附性”8，因为当“一条发展路线沿着一条具体进程行进时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义模型就会增强这一过程”9，这种由学习与知识扩散形成的路径依赖机制大大地降低了制度变迁的速率。
另外，制度变迁风险的普遍存在也是阻碍制度及时变迁不容忽视的因素。在进行制度变迁时，不同的制度变迁主体的影响力存在着差别，组织相对于个人有分工和专业化的优势，因为它可以动员充足的资源投向一些关键部分10，其中特别是政府更具有制度供给方面的规模经济优势11。因此，组织（通常是政府）往往成为推动制度变迁的主要力量。但由于组织（政府）实施外部规则的行为是一种政治行为，常常会出现制度刚性和组织僵化的风险12。而人造的制度变迁普遍存在受统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性等因素影响导致国家政策失败的风险13。所以，“革命性地颠覆在演化中形成的制度系统，然后用自觉设计出来的规则系统取代它们，必然是破坏性的”14。
既得利益主体的阻碍、人的知识的有限性与历史作用以及普遍存在的制度变迁风险，作为影响社会制度及时变迁的三大核心因素，直接造成了制度堕距的频繁出现及其常态化。而这种艰难、缓慢的制度变迁过程所形成的制度堕距，则成为了公共危机频发的潜在原因。
恰恰相反，近些年在公共危机繁发的中国社会，公共危机状态下的制度变迁所呈现的却是与社会制度的缓慢演进完全相悖的图景，制度变迁的速度与效率之高，已完全超越了普通制度变迁理论解释的范围。例如目前中国与传染病防治有关的各种法律法规、规章以及法律性文件共计43个，而其中有41个是在
那么，为何已有研究的众多制约制度变迁的因素共同导致的制度变迁困境问题，在公共危机引发的制度变迁中却没有出现呢？显然，现有研究探讨的是一种常态下的制度变迁，其立论基础在于对人们之间合作与协作性质的理解，缺少了社会冲突背景下制度变迁的逻辑思考。社会处于常态亦或是危机态作为一个重要的自变量，社会制度变迁的速度与效率也完全不同，这种二元共变的结果告诉我们，公共危机与社会制度变迁的速度与效率具有极高的相关性。基于上述差异，本文则旨在探讨：为什么在常态下难以实现的制度变迁，在公共危机状态下却变得相对容易？公共危机在制度变迁的过程中发挥了什么样的作用，它是如何突破了常态下的多种制约因素而促进制度快速变迁的？与常态下的制度变迁相比，公共危机状态下的制度变迁又有什么独特的特征？
二、公共危机、社会失序与制度变革
与公共危机的发生相伴随的是后续制度的快速变迁，说明公共危机与制度变迁具有较高的关联性，但二者究竟是一种什么关系呢？显然，公共危机状态下制度变迁的目的是应对危机，要回答公共危机与制度变迁之间的关系问题，就需要我们首先弄清危机的本质及其特征。
1．公共危机与社会失序
“公共危机是由不可预测的、突发的、紧急的、影响广泛的突发公共事件导致的，往往具有相当大的破坏性，会严重影响到社会秩序的稳定和经济生活的运行。”17而突发事件则是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”18。可见，突发公共事件所引发的公共危机，对原有的“人们在团体、组织、社群和社会活动与交往中所构成的一种有条不紊的结果，状态和情形的事态”19产生了极大的冲击，原有的社会秩序已无法维持人们之间的正常关系结构。“危机事件的发生，往往首先带来的是对社会秩序的破坏——旧秩序的破坏与新境况导致的无序”20。因此，公共危机实质就是社会秩序的失序状态。
具体来看，公共危机在三个方面加剧了社会秩序的失序。首先，从危机影响的严重性上，公共危机是对一个社会系统的基本价值、根本利益和行为准则产生严重威胁21，使得人们一贯习以为常的规则与环境面临了颠覆性的危险，人们采取常规行动可能已无法达到预期的后果；其次，从危机产生的时间性上，公共危机多是突然爆发的，这没有留给人们足够的准备时间与空间，需要在时间压力极大的情况下开展应对22，所以人们在公共危机爆发时往往是举足无措的，这样的爆炸性加剧了社会秩序的失序；最后，从危机演化的可能性上，由于“只有那些无法预知的、被忽视的意外事故，才算得上是真正的危机”23，因而，公共危机将怎样演化也是难以预知的，未来的不确定性使得即便现有社会秩序中有价值的部分也难以有效运行。
2．社会秩序的不可或缺性
社会秩序是一种超越个体的存在，以此避免了原子论的个人主义，因为“一个理性的整体或行为系统不是个人依靠自己形成的，而是体现在社会的法律和习惯中”24。我们每个人都需要一个萨维尼所言的“安全且自由的领域”25，以安全为核心的作为人的必备条件所形成的均衡状态是我们的社会秩序，正是它“使社会成为可能，帮助人们不受损害、没有冲突地生活在一起”26。
社会秩序极为重要同时也不可代替。“在社会生活中，明显存在着一种秩序、一贯性和恒长性”，否则“任何人都不可能从事其事业，甚或不可能满足其最为基本的需求”27。我们每个人只有在社会秩序得以保障的前提下才能寻求更好的生活与更高的人类价值，否则人类如果不改变其生存方式，就会消灭28，因为“脱离了社会秩序就没有人的存在”29。尤其是对于正处于现代化进程之中的国家而言，“首要问题是建立合法的公共秩序，人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由”30。
3．社会失序状态下的制度需求
社会秩序的不可或缺性决定了以社会失序为本质的公共危机状态下强烈的秩序需求，社会秩序的恢复与重建就成为应对公共危机首要的和关键事情31。“尽管正规制约可能在一夜间发生变化，但是，内含着风俗、传统和行为准则的非正规制约可能更多地是不受影响的”32。所以，在促成良好社会秩序的问题上，人们往往强调秩序是由制度规范出来的，但“仅有制度，或者说仅从制度的制定和执行方面去考虑，并不足以有效地促成秩序”33。社会秩序不仅仅是制度规范的结果，还离不开道德、习俗等自发形成的文化因素的作用。
但值得我们注意的是，当原有的社会秩序因为公共危机的出现而遭到破坏时，当人们急切地需要建立社会秩序维护“安全”和避免被“消灭”时，我们不可能期待自生自发秩序，因为自生自发秩序形成是缓慢的，相对于人们面对的公共危机而言，更是严重滞后的，而问题是“没有行为准则的社会是无法生存的”34，在这种形势下，“决策集团需要在极短的时间和极不确定的情况下作出关键性的决策”35，政府能力恰恰就体现在这里，是用以满足公民基本需求的生存能力，否则便面临着合法性危机。制度的关键是增进秩序，它是一套关于行为和事件的模式，具有系统性、非随机性36。也就是说，在公共危机状态下，人们对社会秩序的强烈需求转化为了对应急制度的需求，人造制度在这种状态下具有了独特的优势与生存空间。
从上面的分析我们可以看出，公共危机实质上的社会失序状态，造成了强烈的、普遍性的社会秩序恢复与重建需求，并且在危机状态的特定条件下，直接转化为对应急制度的强烈需求，相应的制度变迁过程随之快速发生。因此，广泛使用社会政策手段的公共危机应对过程，其实质就是一种急速的、剧烈的制度变迁过程，在这一个制度变迁过程中，社会秩序作为公共危机与制度变迁之间的中介变量，成为了分析公共危机与制度变迁机制的重要切入点。下面我们就从社会秩序的角度，来分析一下公共危机加速制度变迁的作用机制。
三、公共危机状态下的制度变革机制
人类“之所以要改变一种制度安排是因为看到更有效的制度安排方式可以带来更大的收益”37，危机所内含的社会失序本质，本身就体现了现有制度安排的低效性与低收益，需要进行必要的制度变革。但决定制度是否真正发生变革及其变革特征主要取决于三个要素，即主张变革的力量、反对变革的力量以及制度变革的效果，危机状态对这三个决定性要素均产生了重要的影响。
1．制度变革力量的凸显
社会秩序是社会中各要素之间的张力平衡和协调统一38，这样的均衡可以有效地化解结构本身出现的紧张，也可以合理地控制新的变量的介入所已发的复杂性问题，社会中各种力量的成长状态最终形成了一种适合各要素张力平衡的秩序体系。其中，社会系统维系均衡的能力离不开特定的社会文化背景。由于在中国“公共参与一般不是以组织为基础,而是个体化的、非组织化的”39，社会组织化程度不高，社会的力量仍然没有真正形成，以致大部分公众其实是以个体的身份生存的，而不是组织成员的身份。但在面临公共危机时，原子化的个体对抗危机的能力是极为有限的。当公共危机造成了这些普遍个体化的弱者面临着同样的问题、需要同样的解决路径时，这些拥有相同的潜在利益且具有相似处境的利益受损个体所形成的潜在“准团体”40，就会迅速集结成为制度变革的推动力量，这样的组织状态无需进行正当性阐述即可形成声势浩大的群体压力与道德力量，在制约其势力发展的外界力量缺少的情况下，可以在直接跳过人与人之间的冲突后，出现与现有社会秩序之间的剧烈冲突与对抗。可见，危机打破了秩序的均衡状态，并形成了制度变革巨大的推动力量。
虽然作为系统的秩序均衡被打破后，“一个自我调节的系统所具有的特殊的控制能力”41可以自己实现新的均衡，但由于公共危机具有较强的传导性42，某一领域的危机很容易传导到其他相关领域，局部的危机极有可能上升成为社会层面的危机，并让原有潜在的制度堕距问题浮出水面、公诸于众，使新的制度堕距问题产生。所以，一旦出现公共危机，一旦利益受损个体的组织化趋势形成，中国“强政府-弱社会”的危机管理格局43即意味着政府的迅速介入。政府的介入直接激发了危机影响群体的物质层面需求向制度保障需求的迅速转变，并成为了受危机影响群体表达制度需求、推动制度变革的有效途径。
公共危机的出现导致了社会秩序的失序，社会秩序虽然是每一个人的基本权利要求，但并不意味着恢复与重建这种基本秩序而采取的任何行动与措施就是合乎正当性的，因为韦伯认为“一切权力，甚至包括生活机会，都要求为自身辩护”44。但由于“弱者抗争暗含着反抗不平等，其抗争行为带有某种伸张正义的意味，而处于弱者的一方便被赋予了某种不言而寓的正义”45。公共危机影响群体追求制度变革的正当性争取早已经潜在地转化成了公共默认的合乎“情理”的行动，即公共危机影响群体有权向政府求援、有权向社会求助。如果政府的回应难以满足原有的制度变革预期，就会引起包括其他非利益受损群体的质疑与反对，即便有些要求是违背现有制度安排的不合理、不相关的要求。可见，恢复与重建社会秩序导向下的制度变革便成为了超越一切的正当性信念，甚至能否定原有社会制度的正当性与合法性。
理论上讲，面对制度变革要求，特别是面对不合理、不相关的制度变革要求时，制度提供的主体——政府，并不一定都有足够的动力去推进这项制度变革活动。但由于“命令和服从构成的每一个社会活动系统的存在,都取决于它是否有能力建立和培养对其存在意义的普遍信念”46，公共危机应对正好成为中国政府建立这种普遍信念难得的机会，并被中国政府在公共危机应对实践中广泛采用，这成为了政府主动提供制度变革的原动力之一。另一方面，即便政府在面对制度变革时因受其他因素影响而动力不足，公共危机广泛的社会影响以及较大的受危机影响群体规模，往往形成非常大的舆论压力与群体压力。由于“任何一种权力要在相当长的时期内延续，其权力系统多少都要体现一定政治秩序的道义正当性”47，如果公共危机影响群体的正当性制度变革诉求不能较好地满足，就会导致政府权力行使的合法性危机。所以，面临公共危机，面临原有社会秩序的失序，为恢复与重建新秩序提供制度变革既是危机影响群体的集体呼声，更是制度变迁主体（即政府）的首要任务。
2．制度变革阻力的隐退
哈耶克曾提出“自由秩序”概念，意指在一般性原则的保障下，人们的自由行动而形成的秩序。由于“自由的意义仅意指他们的行动只受一般性规则的限制”48，这就意味着，“承认个人是自由的，就是承认他拥有一个个人行动确获保障的领域”49。可以看出，这种自由秩序实质上是在保障了基本社会秩序基础上社会个体的一种能动性的自由选择秩序。也就是说，在正常社会生活中，行动者只要不违反一般性规则，便可维系基本的社会秩序，而在此基础上可以采取自己认同的行动，这种自己认同的行动所最终形成的结果便是自由的秩序。在常态生活中，人们对自由的秩序追求往往成为制度变革的阻力，因为自由的秩序是一种基于普遍个体遵守基本秩序情况下的自由发挥，虽然称其为一种秩序，但并非强调的是“符合可识别模式的重复事件或行为”50，而是侧重这些自主的行为所产生的结果。正因为这种自由的秩序使得人们的关注点日益个体化、分散化，即便在公众议题中，人们的利益诉求也更加多元，从而形成多元化的利益格局，而多元博弈的结果自然是造成社会制度变革的缓慢甚至停滞。
公共危机的发生，实质上是基本的社会秩序被打破，一旦失去了这一最基础的秩序，自由的秩序也就没有了存在的根基，社会成员广泛关注的自由的秩序让位于基本的社会秩序，这时的基本社会秩序成为了人们行动的优先性关注。危机影响群体对基本社会秩序的追求具有极高的一致性与紧迫性，“在公共危机面前会形成一致的目标取向和行为取向，这使得社会的各个群体能够齐心协力地一致应对公共危机”51，与对自由秩序的追求相伴随的制度变革阻力在很大程度上变得不重要甚至消失了。另外，公共危机的发生，包括既得利益群体在内的整个危机影响群体都面临着同样的基本社会秩序失序问题，这种普遍性打破了原有的利益格局，并形成了未来极高的不确定性52，在未来不确定性增强和基本利益受到威胁的情况下，制约社会制度变革的阻力往往会隐遁起来。
知识的有限性也是阻碍制度变革造成制度堕距问题的重要认知因素。哈耶克主要从两个方面阐述了这种有限性，一是知识的分散难以集中运用，二是人本身的有限性53。人类知识的有限性并不是制度变迁的独立考虑因素，人造制度供给的主体几乎是在意识不到这种有限性的前提下实现制度变迁的，即便这种有限性在人们的考虑范围内，它也是一种基于某种期望而显现的情况。当人们对制度变迁的期望很高时，实现这种期望的制度变迁自然对人们的知识提出了较高要求，人们对制度变迁知识有限性的可接受程度就比较低。当公共危机出现时，危机自身附带的突发性、紧急性、高度不确定性、无序性以及影响普遍的社会性等特征，将制度变迁主体安置在了“必然的无知”（necessary ignorance)状态54，人们的制度变迁期望标准随着危机的来临而迅速降低，追求自由的秩序让位于基本的社会秩序，如何保障基本的生存权成为了利益受损共同体的绝对的理性选择。所以，在没有以往经验性知识可供指导55的情况下，产生了两个结果：一是社会上分散的知识得以迅速集中，各方出谋划策以求危机的有效应对，因为制度变迁知识的充分利用在于“将所有应被利用的但原来分散在许多不同的个体间的知识交由一个单一的中央权威机构来处理”56；二是在知识有限性可接受程度较低的背景下被认为不合情理的制度在危机时刻也显得理所当然。因此，在公共危机状态下，人们对危机状态下的制度变迁所依存的知识期望大大降低，知识有限性这一影响因素在消除掉制度变迁制约作用的同时而成为了支持制度变迁的智慧集合。
3．制度变革失败风险的降低
制度变革失败风险一直伴随着制度变迁研究。根据相关学者的研究，导致制度变革失败风险的因素一般包括统治者的偏好和有界理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性57；而对于政府主体提供制度这种状态，其“局限性在于其实施外部规则的行为是一种政治行为，常常会出现制度刚性”58。可见，制度变革失败的风险主要包括制度变革执行的过程风险与结果风险，即制度不执行或执行不力与执行后低效或无效甚至负效。显然，在公共危机状态下，制度变革阻力已经大大降低，中国举国动员应对危机的体制与机制大大降低甚至排除了制度变革执行的过程风险。
对于制度变革失败的结果风险，在常态下，检验一项以维系社会秩序为目标的制度变革是否有效的标准，往往是看它对原先的社会秩序的贡献是正向、平向还是负向的。如果这项制度变革改善了现有社会秩序，则这一项制度变革的贡献是正向的、有效的，否则就是低效或无效的。也就是说，如果制度变革没有改变社会秩序或使社会秩序变得更差，那么这种制度变革就是低效或无效的。在危机状态下，已失序的基本社会秩序本身就证明了原有社会制度体系低效或无效的状态，社会秩序状态已处于较差或最差状态，在此基础上所进行的任何以恢复与重建基本社会秩序为目的的社会制度变革，特别是刚性的制度变革，除了仍然存在社会秩序没有改善的风险外，使社会秩序变得更差的风险已经很低甚至排除了。因此，总体来看，与常态相比，公共危机状态下制度变革的结果风险已大大降低。
至于可能存在的制度刚性问题，所谓刚性，即任何违反程序的行为都应受到相应的制裁，以避免再次发生类似行为59。在公共危机状态下，危机应对所制定的各项应急政策具有明显的临时性，只适用于危机应对期，一旦危机得以化解，这些应急制度往往会随着公众的要求而做出相应的调整，从这个角度来看，危机状态下的制度变革其实留有了很大的弹性空间，其制度刚性具有很强的相对性。
公共危机状态下制度变革的这种相对刚性特征，不仅避免了绝对刚性制度的风险，而且提高了危机应急制度变革的执行力，降低了伴随危机状态下制度变革的官僚政治风险。这种官僚政治风险主要指的是：在制度执行的过程中，执行制度的每一个官僚机构本身都是理性的个体，它的利益从来就没有与统治者完全吻合过，官僚自利行为也没有彻底消除掉60。因此，在基本社会秩序失序、社会急需恢复与重建基本社会秩序的危机应对期，应急制度变革的强刚性特征却正好降低了常态制度变革中普遍存在的官僚政治风险。
四、公共危机状态下制度变革的独特性
通过公共危机与社会制度变革的关系及其独特的演进机制的分析，我们已经知道这种因公共危机而发生的制度变革是一种完全不同于常态的制度变革机制。那么，由公共危机引发的制度变革又具有哪些独特性？
1．连续性的制度变迁特性
“公共危机一般发生在各个具体的单项领域，如经济领域、公共卫生领域、环境生态领域、技术领域等等”61，对于某一个具体的公共危机，从它所在的单项领域或影响到的局部区域来说，由于社会基本秩序的失序，旧秩序的破坏与新境况导致的无序呼唤出来的新制度与原有制度之间往往存在很大的差异，呈现出新旧制度间的断裂——制度变迁的突变形态。因此，从某个具体公共危机来看，在该领域或区域内，这种制度变革确实带有突变性制度变迁的色彩。
在历史制度主义者看来，“制度在经历一段长时期的稳定之后，会在某一时期被危机打断，从而产生突发性的制度变迁”62，但并不是所有危机都会引发非连续性的制度变迁，只有涉及到全局性、总体性的严重公共危机发生时，才会引发突变式的制度变迁，一般来说，“战争、革命、武力征服以及自然灾害都是非连续性变迁的源泉”63。因此，从全局和总体的角度来看，多数发生在局部的公共危机所引发的社会制度变革，只是社会制度连续变迁中的某个环节。
另外，从公共危机的社会秩序特征来看，公共危机在很大程度上其实是在不确定性增加与复杂性上升社会中，制度堕距造成的社会失序风险积累演化的产物，公共危机的发生及其对制度变革的向前推进，也是一种减少制度堕距的有效途径。因此，在不确性高、复杂性强的现代风险社会背景下，系统性、全局性的制度堕距问题，会随着多个公共危机状态下的制度变革而缩小，而多个公共危机引发的制度变革内容间又具有很强的传承性和互补性。所以，从多个公共危机特别是危机繁发的角度来看，公共危机状态下的制度变革具有明显的连续性制度变迁特性。
2．主动与被动双重特性
一般来说，公共危机引发的制度变革，往往带有很强的被动特征。因为这种制度变革明显是由外生的变化造成的，外生的变化造成的是被动性的制度变迁64，相应的制度变革也具有外部适应性特征。
但公共危机状态下的制度变革还有其独特的一面。既然难以在危机发生前便做出防范性的制度变迁，面对公共危机时的“必然的无知”也不可避免，因而这种“被动的”制度变革已经包含了“等待”的成分，即在没有发生危机时并不进行制度变革，而是等到危机发生时再推进。因此，在公共危机日益多发的今天，对特定的危机做出的应对式的制度变革，是面临高风险时代危机繁发的事态而采取的相对理性的选择，是处于危机“必然的无知”状态的一种理性的认知与行动模式，这种“有意识的”被动制度变革形式已经不是纯粹的被动制度变迁了。
特别是由于常态下的制度变革确实难以推进，公共危机所隐含的制度变革动力的凸显、阻力的隐遁以及制度变革失败风险的降低等特性，使其成为了推进制度变革的良好契机。其中，公共危机状态下的回应式制度变革便是比较理性的选择，而且可以避免过早的制度变迁所容易产生的恶性后果。因此，这种含有借危机推进意味的制度变革模式，明显具有主动设计的成分，已经具有主动制度变迁的特征了。
3．强制与诱致双重特性
根据制度变迁的主体、路径以及执行力度，可以将制度变迁划分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁两种理想类型65。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行，自上而下强制执行，制度出台的时间短，政府的权威保证制度安排较好运行；而诱致性变迁往往由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起，基层行为主体发现这些潜在获利机会而先有制度需求，这些自下而上产生的制度需求或认可最终影响至决策者做出相应的制度安排。
由于公共危机破坏了原有的社会秩序，而急迫需要新秩序的出现，但是自发出现的秩序不但是滞后的、更是盲目的，这时候就需要一种人造的秩序，需要一种集中大众意志的迅速表达。在公共危机应对过程中，公众诉求的表达渠道明显较之常态下要畅通得多，这既是自上而下的设置，也是受危机影响群体形成了组织化趋势后自下而上的开拓。因此，制度设计过程在很大程度上是在适应特定危机的实际情况、透彻认知利益受损群体的切实需要以及广泛收集各方意见的基础上展开的。虽然制度的供给者政府存在通过危机提高执政合法性、追求合法性建构的冲动而使制度变革具有强制性的色彩，但公共危机状态下的制度变革需求主要来自追求基本生活秩序的受危机影响群众，而且公共危机影响的普遍性，决定了制度提供者政府必须充分考虑受危机影响群体的制度需求，各种应急政策本身也是建立在受危机影响群体恢复与重建基本社会秩序这一“获利机会”之上的，危机影响群体的制度需求最终绝大部分都被制度提供者政府确认并形成正式的制度安排。同时，危机状态下的制度变革执行过程具有明显的政府自上而下的强制性，应急制度的刚性色彩大大降低了基层的灵活性，并保证了应急制度的强制执行力度。所以，公共危机状态下的制度变革兼具强制性和诱致性制度变迁的双重特征。
五、结论与讨论
进入现代社会的人类也同时进入了高风险时代，公共危机的发生将呈现出一种明显的常态化趋势。由于公共危机的本质是基本社会秩序的失序，而社会秩序的不可或缺性决定了受危机影响的各群体对恢复与重建社会秩序的急迫需求，带有强烈的人造秩序色彩的应急制度成为了唯一的选择。而面对危机导致的社会失序，受危机影响群体的共同处境可以迅速集结成为有组织的力量和强大的舆论压力，并具有天然的正当性，在权力合法性主动建构与危机影响群体的正当性要求的双重动力驱使下，政府的迅速介入直接激发了危机影响群体的物质层面需求向制度保障需求的迅速转变，使危机状态下的制度变革动力凸显。与此同时，危机打破了原有的利益格局，并形成了未来极高的不确定性，对基本社会秩序的追求成为了社会大众首要的需求，常态下伴随着对自由秩序的追求而形成的制度变革阻力也迅速隐遁起来，同时，常态下社会成员对制度变革普遍存在的知识有限性问题担心，也随着危机过程中的“必然的无知”状态大大降低，对制度变革的接受度则大大提高，从而使常态下制度变革的阻力减小。至于常态下普遍存在的制度变革低效无效与制度刚性风险，前者因危机导致的社会失序已是社会秩序较差或最差的状态，使社会秩序变得更差的制度变革风险已经很低甚至被排除了。而应急政策的相对刚性特征，不仅避免了绝对刚性的负面影响，而且还可以有效降低常态制度变革普遍存在的官僚政治风险。
与常态下的制度变革相比，公共危机状态下的制度变革具有其独特性。一是虽然公共危机状态下的制度变革在发生的具体领域、区域内具有较强的非连续性的、突变式制度变迁的色彩，但从全局和总体的角度来看，这些相对剧烈的制度变革仅是社会制度连续变迁中的某个环节而已，并且因危机繁发时代多个公共危机引发的制度变革内容间较强的传承性和互补性的存在，使这些危机态的制度变革间呈现出连续性制度变迁的色彩。二是公共危机态下的制度变迁往往被学术界视为被动的变迁并具有外部适应性质，但由于应对公共危机时的“必然的无知”不可避免，具有明显理性特征的应对式制度变革已不是完全意义上的被动变迁，而对于那些借危机推进常态下难以实施的制度变革行动，则已明显具有主动变迁的成分了。三是公共危机状态下，广大受危机影响群体的制度需求被政府认可并转化为强制性的应急政策，并使用政策权威强制执行以迅速恢复与重建社会秩序，这种制度变革的主体、路径以及相应的制度执行力度，使危机状态下的制度变革兼具强制性和诱致性制度变迁的双重特征。
随着风险社会66的到来，人类进入了一个危机繁发的时代，公共危机状态下的制度变革模式必将成为人类社会制度变革的重要路径，这对人类特别是对危机高发的中国社会的制度变革，具有重要的启示意义：
第一，公共危机的爆发严重破坏了既存的基本社会秩序，与危机所形成的新境况共同造成了社会失序的局面，应对公共危机的核心目标正是恢复与重建临时基本社会秩序。这种临时性的社会秩序已不是旧有秩序的完全恢复，危机应对时期形成的临时基本社会秩序成为危机化解后社会秩序的新起点，在此基础上形成的社会秩序是这种临时社会秩序的延续与演变。与此相一致，以应急政策为主体的制度变革形成和保障了公共危机应对中的临时基本社会秩序，并会随着临时社会秩序在危机后的延续与演变而继续发挥作用。也就是说，应急制度变革是危机结束后的常态社会秩序维护的重要制度母体。因此，我们在应对公共危机的过程中，相关应急制度设计不能仅仅只停留在临时社会秩序恢复层面，一定要考虑到其对危机结束后常态社会秩序维护的持续影响。
目前这个问题已经在我国一些公共危机应对过程中显现出来，公共危机应对中的制度变革对基本社会秩序满足条件下后续社会秩序变化的考虑不足。由于公共危机情况下的制度变革需要定位于基本的社会秩序恢复与重建，而非原有社会秩序的还原，在这一定位下，制度变革的动力是强劲的、阻力是隐退的、变革失败风险是较低的。不过，一旦基本的社会秩序得以恢复，而进入到基本社会秩序向新社会秩序演进的环节，自由秩序就成为了此环节的主导力量。这时，原有形成的“准团体”会受到个体能力与意愿的作用而发生分化，而组织（主要是政府）的制度变革正当性也会因为缺少普遍性信念而受到冲击，原有的制度变革动力优势受损。其次，随着基本秩序的建立，未来的不确定性降低，精英对自由秩序的话语权盖过了民众对基本秩序的诉求权，而且社会上的知识再次陷入难于集中的境地，民众也相应提高了对制度变革效果的要求预期，制度变革的阻力显现。此外，基本社会秩序的建立已经奠定了组织的合法性，在此基础上的制度变革是对组织合法性提出的更高要求，而原有的应急制度刚性特征如果不随之改变，不但会对自身的合法性造成质疑，而且还会提高制度变革失败的风险。
因此，未来公共危机情况下的制度变革需要牢牢地依托社会秩序的转变而做出相应的调整。在公共危机产生之初、社会失序出现之时，制度变革拥有独特的优势并需要尽可能快地构建危机态下的临时基本社会秩序，这是检验制度变革是否成功的唯一指标。不过，在基本社会秩序得以建立之后，政府的强制性制度变迁就需要逐渐让位于民众的诱致性制度变迁，从而将危机应对的被动性制度变革转变成民众积极参与的综合性制度变革。这一转变路径的思想源泉在于知识的分散性与有限性只有通过民众参与的自组织途径才能得以避免。根据亨利·明茨伯格(Henry Mintzberg)的平衡理论，只有达成政府、市场和自组织三者的平衡才能实现持续的繁荣。如果政府长期主导制度变革，那就会因政府的力量太强而抑制了自组织和市场的力量；同样，如果自组织的力量太弱，市场的力量会因为自由秩序的强烈需求而侵占普通民众的组织空间，进而影响到良性社会秩序的建立。所以，在自由秩序的恢复与构建环节，强制性制度变革不但是没有市场的，而且是危险的，尤其是不能硬性地限定自由秩序恢复与重建的截止期限，因为公共危机的影响终将是深远的。
第二，既然公共危机状态下的制度变革将成为未来制度变革的重要模式，特别是在危机日益频繁爆发的当代中国社会，各种常态下难以甚至无法推行的制度变革很有可能会借助各种公共危机制度变革的机会而人为地推进。这种主动的制度变革虽然在一定程度上可以缩小部分领域的制度堕距而减少或延缓该领域公共危机的发生，但同时也存在着部分制度变革推进者利用公共危机而造成与社会现实脱离的制度过度变革的风险。
这一问题的出现产生于制度变革推进者的变革意愿通过公共危机得以过度地实现。由于制度变革不但会造成利益的部分重组，而且还可能带来既得利益者更大的利益，因此变革的冲动是无处不在的，而频发的公共危机给这些制度变革者提供了较多的实现机会。但由于这种制度变革往往是推行者们自己利益导向下的选择性制度变革，其变革范畴容易超出实际的社会预期而发生偏离。可见，这种制度变革的本质是诱致性制度变迁，却披上了危机态下制度变革的外衣，虽然达成了制度变革的独特优势，却隐含着更严重的潜在公共危机。
制度过度变革的风险是需要重点防范的。由于造成制度过度变革风险的根源在于自由秩序缺少必要的规范，这就需要突出强调哈耶克所言的“一般性规则”的限制。只有建立了“一般性规则”才能够形成更好的自由秩序发展环境，也才能够对自由秩序的形成与发展产生导向作用。一般性规则的制约，不仅可以防范自由秩序中制度变革推进者的策略选择逾越合理性范畴对基本秩序的冲击，也可以用来构建公共危机的验证性机制，从而达成危机的真实考量，进而有效地规避虚假危机的发生。尤其重要的是，“一般性规则”需要随着环境的变化而做出相应调整的，在自由秩序不断推陈出新的同时，“一般性规则”更需要既保留自身本土目标又要能够规范已改变的自由秩序，从而达成一般性规则与自由秩序的一致共变。
注释：
1 11 诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海：上海三联出版社，1994年，第225页。
2 13 57 60 65 林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》,载于科斯等著《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海：上海人民出版社，2004年。
3 张广利、陈丰：《制度成本的研究缘起、内涵及其影响因素》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2009年第9期。
4 Hopner, M. “What Connects Industrial Relations and Corporate Governance? Explaining Institutional Complementarily.” Socio-Economic Review 3 (2005): 331-358.
5 Mahoney, J. “Path Dependence in Historical Sociology.” Theory and Society 4 (2000): 507-548.
6 Hayek, F.A. “Economics and Knowledge”, Economica 4 (1937): 33-54.
7 哈耶克：《法律、立法与自由》（第一卷），邓正来、张守东、李静冰译，北京：中国大百科全书出版社，2000年，第11页。
8 Kuran， T. “The Tenacious Past: Theories of Personal and Collective Conservatism.” Journal of Behavior and Organization 2(1988): 143-171.
9 32 63 诺斯：《制度、制度变迁经济绩效》，刘守英译，上海：上海人民出版社，1994年，第132、8、119页。
10 Hardin ,R. “Institutional Knowledge and the Role of Institutions”,working paper ,New York University, 1996.
12 58 Kasper, W. & M. E. Streit. Institutional Economics: Social Order and Public Policy. Cheltenham, UK & Northampton, MA: Edward Elgar, 1998.
14 36 50 柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2002年，第469、33、182页。
15 周晓丽：《灾害性公共危机治理》，北京：社会科学文献出版社，2008年，第161页。
16 这些危机应急法规的出台有许在有些学者看来仅属于政策制定过程，而非制度变迁，因为“一种具体的(规则）表现形式只有当参与人相信它时才能成为制度”（Aoki，2001）。不过，在公共危机中，由于原自发秩序的打破与新自发秩序形成的滞后性、盲目性，而原人造秩序的适用性问题与新人造秩序的敏捷性，这种源于外部的秩序或安排，本身作为制度生成而不具有制度化性质，却也因此成为了设计的秩序演进。况且，在中国这个举国体制下，政策的制定过程在某种程度上就是一种制度的生成过程，因而“应急制度”与“应急政策”在中国并没有什么实质区别。
17 胡税根：《公共危机管理通论》，杭州：浙江大学出版社，2009年。
18 《中华人民共和国突发事件应对法》，北京：法律出版社，2007年。
19 韦森：《社会制序的经济分析导论》，上海：上海三联书店，2001年，第119页。
20 31 丁烈云：《危机管理中的社会秩序恢复与重建》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2008年第9期。
21 35 52 Rosenthal, U.& M.T. Charles (Eds.). Coping with Crisis: The Management of Disasters, Riots, and Terrorism. Springfield, IL: Charles C. Thomas, 1989.吴江：《公共危机管理能力》，北京：国家行政学院出版社，2005年。
22 薛澜：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，北京：清华大学出版社，2003年。吴江：《公共危机管理能力》，北京：国家行政学院出版社，2005年。
23 劳伦斯•巴顿：《组织危机管理》，符彩霞译，北京：清华大学出版社，2002年。
24 霍布豪斯：《形而上学的国家论》，汪淑钧译，北京：商务印书馆，2002年，第26页。
25 27 48 54 哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，北京：生活.读书.新知三联书店，2003年。
26 涂尔干：《职业伦理与公民道德》，渠东、付德根译，上海：上海人民出版社，2006年，第238页。
28 卢梭：《社会契约论》，何兆武译，北京：商务印书馆，2003年。
29 库利：《人类本性与社会秩序》，包凡一等译，北京：华夏出版社，2000年，第26页。
30 亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，北京：生活·读书·新知三联书店，1989年，第7页。
33 刁伟涛：《制度、自组织与秩序——兼论中国社会的制度变迁》，《江苏社会科学》2006年第3期。
34 扬克洛维奇：《新价值观——人能自我实现吗》，罗雅、姜涛译，北京：东方出版社，1989年，第154页。
37 林毅夫：《中国经济专题》，北京：北京大学出版社，2008年，附录1。
38 刘进、翟学伟：《信任与社会和谐:一个研究理路的展开》，《天津社会科学》2007年第5期。
39 毕宏音：《试论诉求表达机制的完善路径》，《天津社会科学》2009年第4期。
40 达伦多夫：《现代社会冲突》，林荣远译，北京：中国社会科学出版社，2000年。
41 44 哈贝马斯：《合法化危机》，刘北成、曹卫东译，上海：上海人民出版社，2000年，第7、127页。
42 刘世定：《危机传导的社会机制》，《社会学研究》2009年第2期。
43 王光星：《社会力量在应急管理中的作用及其完善——以2009年部分城市应对暴雪灾害为例》，《中国行政管理》2010年第7期。
45 董海军：《“作为武器的弱者身份”：农民维权抗争的底层政治》，《社会》2008年第4期。
46 王LV：《合法性: 现代语境中的价值叙事》，《哲学研究》2007年第11期。
47 唐土红：《论权力合法性的伦理意蕴》，《伦理学研究》2010年第5期。
49 邓正来：《研究哈耶克法律理论的一个前提性评注——<法律、立法与自由>代译序》，载于哈耶克著《法律、立法与自由》（第一卷），北京：中国大百科全书出版社，2000年，第15页。
51 61 吴忠民：《中国中期社会危机的可能趋势分析》，《东岳论丛》2008年第3期。
53 Hayek, F.A. “Economics and Knowledge”, Economica 4 (1937): 33-54.哈耶克：《法律、立法与自由》（第一卷），邓正来、张守东、李静冰译，北京：中国大百科全书出版社，2000年。
55 薛澜：《危机管理——转型期中国面临的挑战》，北京：清华大学出版社，2003年
56 哈耶克：《个人主义与经济秩序》，贾湛等译，北京：北京经济学院出版社，1989年，第76页。
59 施鹏鹏：《法国刑事程序无效理论研究——兼谈中国如何建立“刚性”的程序》，《中国法学》2010年第3期。
62 Stionmo, S. & K. Thelen. Structuring Politics：Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge： Cambridge University Press, 1992.
64 Aoki, M. Towards a Comparative Institutional Analysis. Cambridge, MA: The MIT Press, 2001.柯武刚、史漫飞，《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，北京：商务印书馆，2002年。斯密德：《制度与行为经济学》，刘璨、吴水荣译，北京：中国人民大学出版社，2004年。
66 贝克：《风险社会》，何博闻译，南京：译林出版社，2004年。
*基金项目 教育部人文社会科学基金项目《艾滋病事件中的乡村非正式制度研究》（09YJA840009）
原载：《华中师范大学学报（人文社会版）》2012年第1期