摘要：社会工作本土化是创新社会工作管理的必由之路。杭州市上城区是国内最早推进社会工作本土化的试点地区之一，通过创新社会工作的组织架构、制度与机制，推动了社会工作体制变革。上城区社会工作本土化实践经验实质是实现了政府与社会协同治理，是在特定文化与制度下发展出来的具有本土性、地方性社会工作模式。
关键词：社会管理 社会工作本土化 杭州 上城模式
2011年2月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上指出，要加强和创新社会管理，要最大限度的激发社会活力，最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素，提高社会管理的科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。如何提高社会管理科学化水平，推进以民生为重点的社会建设，关键在于转变政府职能，构建服务型政府。这就需要一支庞大的社会工作人才队伍。加快推动社会工作本土化进程，对创新社会管理，提升公共服务，构建社会主义和谐社会具有重大的现实意义。
一、社会工作本土化：创新社会工作管理的必然选择
著名社会学
（一）社会工作本土化的当代特征
1978年之后，在社会工作教育制度化过程中，外来社会工作的理念、方法等才逐渐被引入我国。在社会工作实践中，我国也发展出来一套本土性社会工作。所谓本土性社会工作是指“对某种助人模式（包括理念、过程和方法）的判断和认定，即指那些土生土长的、发挥着有效的助人功能的制度化的行动过程”[2]。在目前阶段，我们讨论社会工作本土化，重点在于如何把专业社会工作与职业化社会工作应用于中国实践。社会工作本土化要把握下面几个原则，“立足现实，提炼现实；开发传统，超越传统；借鉴国外，跳出国外”（郑杭生语）。
1.社会工作本土化要“立足现实，提炼现实”。任何一个国家的社会工作发展，都必须结合自身的实际，走自己的路。中国社会工作本土化要立足于1949年以来，尤其是改革开放以来中国独特的社会工作模式。对于1949年以来中国本土性社会工作的经验，
立足现实，更是要立足目前中国社会转型的实践，要从具体的社会工作实践实务中提炼适合于本土的社会工作发展路径。由于中国各个区域之间的经济、文化等差异较大，因此，在各个不同的区域其社会工作的发展路径与模式也必然会有所差异，社会工作本土化就是在尊重各地文化制度差异的前提下，提炼适合于本土的、地方性的社会工作发展模式。
2.社会工作本土化要“开发传统，超越传统”。在中国的学术传统中，社会工作的思想极为丰富。孔子讲“仁者爱人”（《颜渊》），孟子讲“爱人者，人恒爱之；敬人者，人恒敬之”（《离娄下》），孟子希望在社会上形成“出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦”的良好风气。现代社会工作“以人为本，助人自助”与孔孟的思想一脉相承。对待传统的社会工作思想，一方面，我们要进行开发，吸取其精华；另一方面，我们要有所超越，为其赋予现代的含义。
3.社会工作本土化要“借鉴国外，跳出国外”。西方社会工作在专业化与职业化方面经历了上百年的发展，积累了大量丰富的实践经验。很多的经验都是值得我们认真借鉴的。比如西方社会工作者长期奉行的指导其实践的专业价值观，主要包括公平正义、自我决定、知情同意、真诚、自我实现等。社会工作的三大工作方法：个案工作、小组工作和社区工作。三大方法的操作方式各有不同，但又紧密联系，是西方社会工作者实践经验的总结。社会工作者要善于运用这些理念与方法，创新社会工作模式。但对西方社会工作模式，也不能照搬照抄，毕竟西方社会工作模式是基于西方现实的背景下的提炼，中国的文化制度背景与西方有较大的差异，因此，在学习借鉴的时候切忌囫囵吞枣，盲目运用，而要认真领会其基本精神与方法，把合理的成分导入到本土的社会工作实践中。一方面，要借鉴国外，另一方面，必须跳出国外，去开发适合本土的地方性的，适合自身传统与背景的社会工作模式，去推进社会工作体制创新。
从西方社会工作发展来看，专业化与职业化是无法回避的路径。这也是当前中国社会工作较为薄弱的方面。我国社会工作本土化同样需要社会工作的专业化与职业化，尤其是在当前，中国社会工作职业化、专业化还处于起步阶段，我们更要在这两个方面大力探索。但是中国社会工作职业化与专业化不是西方社会工作的中国版，而是立足于中国现实、传统，吸收西方社会工作合理成分的选择。
（二）推进社会工作本土化，创新社会工作管理体制
社会管理体制变革，贵在激发社会活力，实现从单一政府管理向政府与社会协同管理的转变。政府亟需转变职能，培育社会并将公共事务交由社会自行管理。社会工作作为组织开展现代社会管理和公共服务的有效制度和实现手段，对促进社会管理体制的变革与创新具有非常重要的现实意义。[5]社会工作管理体制创新要通过推进社会工作本土化进程，形成一支具有中国特色本土化、专业化，职业化的社会工作人才队伍。社会工作管理体制创新要遵循“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的原则，立足中国当前的社会现状，以政府为主导，以社区建设为依托，探索推进政府与社区协同管理的社会工作模式。
二、社会工作管理的杭州“上城经验”
早在
（一）创新组织架构，推进社会工作体制变革
构建一个高效的领导机制，是推进社会工作体制变革的基础。上城区通过创新区级社会工作领导体制、创新社区社会工作管理体制、健全社会工作行业组织管理体制等方面，进一步推进了社会工作发展。
1.成立区社会工作领导机构，推进社会工作整体发展
推动政府职能转变，首要在于组织保障。在推进社会工作发展进程中，诸多城市在进行探索与创新。如
2．建立社区公共服务工作站，创新社区社会工作管理体制
社区社会工作是目前县（市、区）社会工作的核心，上城区通过探索在社区中建立社区公共服务工作站，承接公共服务与社会工作职能，创新了社区社会工作管理体制。2008年11月，杭州市委、市政府出台《关于进一步推进和谐社区建设的若干意见》文件，对创建社区管理新体制作出了部署。《意见》要求“探索建立社区公共服务工作站、承当社区公共服务职能，形成社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站‘三位一体’、交叉任职、合署办公的社区管理新体制。”其中，对交叉任职作了这样的规定：“社区公共服务工作站站长由社区党组织书记兼任，副站长由社区党组织副书记或社区居委会副主任兼任，书记、主任‘一肩挑’的社区，副站长由社区党组织副书记或社区居委会副主任兼任。”有学者指出，“社区管理新体制的建立，在一定程度上有助于理顺社区工作站与政府部门、社区党组织、社区居委会的关系。[6]”社区公共服务工作站全面承担了社区社会服务，成为社区社会工作的组织载体。
3．成立社区工作者协会，建立健全社会工作行业管理体制
上城区通过成立区社区工作者协会，促进社工的自我管理。区社区工作者协会会长、副会长、秘书长全都由社区工作者担任，定期开展各项活动。
（二）加强制度建设，推进社会工作体制创新
“社会工作制度是指在社会工作专业化和职业化过程中形成，并保障指引其运行发展的一系列规范规则的统称。”[7](P44)社会工作制度包括了教育制度、评价制度和使用制度等。
1.探索社会工作教育制度，夯实社会工作发展基础
社会工作教育制度是对社会工作人员的教育培训，它一般包括对大专院校社会工作学生的专业教育和对目前实际从业人员的继续教育。
上城区根据民政部《社会工作者继续教育实施办法》精神，结合区社会工作人才“135”培养计划，开展社会工作者教育和再教育工作。上城区确立每年3月份为社会工作者的培训月，通过采取集中培训与分散培训相接合的方式，运用专家授课、案例分析、情景模拟、外出考察（包括赴香港、澳门、上海、深圳等地考察学习等）等形式，不断提升社会工作者的思想素质和业务能力。一是实施社会工作者职业素质提升工程。按照“终身学习、全面发展”的理念，以全国社会工作者职业水平考试为契机，充分运用信息化手段，分区、街道、社区三个层面实施社会工作者素质提升工程，重点加强在社区项目化管理、社区服务体系建设、心理咨询技巧和接待礼仪等方面开展培训。二是开展社会工作者实务技巧提升工程。为进一步发挥社会工作在解决基层社会矛盾、促进社区自治、提升居民能力等方面的积极作用。如2008年6月，选送了5名同志参加了杭州市社会工作实务教育高级研修班，学习美国、香港等地开展社会工作的成功经验，参加人员均取得了由香港中文大学签发的培训合格证书。
2.探索社会工作评价制度，确保社会工作者职业发展
“社会工作评价制度是指通过对社会工作者专业能力的评价来认定社会工作者的资格及其层级层次的规范总和”。[7](P45) 2004年，劳动和社会保障部颁布了《社会工作者国家职业标准》，这意味着社会工作者作为一个职业已经得到国家的认可。2008年6月，首次全国助理社会工作师、社会工作师职业水平考试举行。
上城区积极鼓励社区工作者通过考试取得助理社会工作师、社会工作师职称资格证书，并为他们创造了良好的条件。2008年，上城区有136名同志参加了助理社会工作师考试，131名同志参加了社会工作师考试。截至目前，上城区共有社会工作师169名，其中助理社会工作师122名，社会工作师47名。[8]在社会工作岗位人员招考中，上城区优先录用社会工作者、社会工作专业毕业生，优化社会工作人才队伍的专业知识结构。
上城区在全国率先出台了《社区工作者管理规范》，明确规定了岗位设置、基本职责、录用程序、考勤值班、突发事件处置、教育培训等内容，做到事事有据可依，实现规范操作，该《规范》经杭州市质量技术监督局审核并发布，成为杭州市的地方标准。 [9]
3.建立健全社会工作使用制度，推进社会工作体制创新
社会工作使用制度主要包括了社会工作者的工作领域、机构、岗位以及薪酬待遇等。
（1）建立健全社会工作岗位设置制度。基于《推进上城区社会工作人才队伍建设的实施意见》(上委[2008]39号)，上城区根据科学合理、精简效能、按需定量、不新增行政、事业编制的原则，明确把设置了四类社会工作岗位：一是公务员系统岗位，具体指民政、劳动和社会保障、教育、卫生、司法、公安等职能部门中从事社会政策制定、执行等有关工作的岗位；二是社会保障或社会福利类事业单位相关岗位，包括老年人社会福利院、敬老院、救助管理站、社区服务中心、收养服务机构等机构开展社会服务的岗位；三是与社会保障或社会服务相关的群团组织和相关社会组织的相关岗位，包括为儿童、青少年、妇女、老人、残疾人等人群提供专业社会服务的岗位；四是社区居委会工作岗位，在社区范围内，从事动员社区资源、服务居民群众、解决社会问题、推动社区发展与和谐工作的岗位。
（2）建立健全社会工作人才薪酬制度。如何把社会工作人才纳入专业技术人才范畴，建立一套相对科学、合理，社会机构和组织之间相对统一的社工行业薪酬体系，充分体现社工的专业人才价值。上城区的基本思路是：确定“以岗定薪、以绩定奖、按劳取酬”的指导性方案，采取学历、资历、资格、业绩、岗位等多种指标相结合的方案，设置多层次、多类型的社工职业成长阶梯，做到以事业留人、感情留人、适当的待遇留人，不断提高社会工作者的地位和待遇，激发社会工作者的积极性和创造性，使社会工作成为受人尊重的职业。上城区积极贯彻《关于提高杭州市区社区专职工作人员工资福利待遇的意见》（杭财预〔2008〕1057号 杭民发〔2008〕242号）文件精神，落实了由职务年限工资、奖金福利、补（津）贴、住房公积金缴费及社会保险缴费等五部分构成的社区社会工作者薪酬制度，此举有利于稳定社区工作者人员队伍。如在职称津贴补助方面，上城区明确规定对取得高级社会工作师、社会工作师和助理社会工作师职业水平资格证书，并从事社区社会工作的，每月分别给予300元、200元、100元职称津贴。
（3）建立健全社会工作机构的培育、扶持制度。2009年，民政部发布了《关于促进民办社会工作机构发展的通知》，该通知明确规定，民办社工机构是吸纳社会工作人才的重要载体，是有效整合社会工作服务资源的重要渠道，是开展社会工作专业服务的重要阵地。近几年来，上城区涌现了诸多较有影响的社会工作机构，如“望江社会工作服务社”、“帮一把为民服务社”、“湖滨晴雨”工作室、“陈峰工作室”等。
（三）转变机制，推动社会工作体制创新
加强和创新社会管理关键在于转变观念和机制。只有通过机制构建，才能进一步支持社会工作人才队伍建设，促进社会工作发展。经过长期实践，上城区逐渐形成了多元资金投入机制、激励保障机制和校社互动合作机制等三大机制。
1.多元资金投入机制
在社会工作管理体制创新中，一方面，政府要负责规则的制定，承担社会立法功能，另一方面，政府还需要为社会工作发展提供财政保障。上城区为确保社会工作各项工作顺利推进，不断加大政府资金投入力度，确保社会工作各项工作“有钱办事”。
（1）增加政府公共财政投入。上城区明确将社会工作及其人才队伍建设经费纳入财政预算，2010年全区用于购买社会工作服务的经费达180万元，其中用于扶持奖励社区社会组织100万元，人才队伍建设专项经费47万。同时，积极保障社区社会工作者工资福利待遇，平均每人每年已达5.8万元。[8]
在社会工作者的教育和再教育工作中，上城区通过政府“终身教育券”工程，给予社会工作者经费支持。一是按照每人每年200元和年增5%的标准落实人才队伍教育经费，2011年的培训经费已达15万元。确定每年3月为社会工作者培训月，通过集中培训、轮岗培训等多种方式进行再教育培训。二是专门出台优惠政策，鼓励社会工作者参加社会工作专业学历教育，明确规定在取得学历证书后，学费按照区、街道、个人2：2：1分担。近两年共为9名社会工作者报销学费20966元。2009年，联合杭州师范大学开设了社会工作专业专升本学历教育班，目前已有69名社会工作者成为学员。三是积极动员符合条件的工作人员参加全国社会工作者职业水平考试，规定报考者有5天的复习假期，对考试通过者给予800元——1200元的奖励，并100%报销培训费用。2010年，联合浙江工商大学开设考前强化培训班，共有176人报名参加，培训费用由区、街道、个人按比例承担。[8]
（2）创新财政支持方式。《浙江省中长期社会工作人才发展规划（2010-2020年》（征求意见稿）明确提出“建立健全政府与社会组织在公共服务输送和社会福利服务提供领域的合作互动机制，创新委托服务和购买服务的‘经费给付’制度。”截至2010年，上城区共有登记备案的社区社会组织543家，涉及居家养老、家庭护理、家电维修、文化娱乐、体育健身、纠纷调解、青少年教育、妇女儿童维权和治丧殡葬等众多领域。为促进社会组织发展，培育社会组织工作管理人才，2010年，上城区用于扶持奖励社区社会组织方面的财政经费达到了100万元。
2.激励保障机制
调动社会工作人才的积极性，需要不断加强人才的激励保障机制。上城区在完善人才选拔机制和人才晋升机制等方面有所创新。
一是创新人才选拔机制。上城区实行了“两个一批”发展战略，即“提升一批，引进一批”。“引进一批”是指面向社会通过公开招聘、公开考试、公开录用的方式，引进一批具有社会工作专业知识背景的优秀人才。2009年，上城区录用的8名社会工作和社会保障专业大学毕业生走上了社会工作岗位，2010年以来，上城区加大了对具有社会工作专业背景的大学毕业生的选拨力度，在社区专职工作者招聘公告中，对全日制社会工作专业毕业生或持有社会工作师资格证书的报考人员采取笔试成绩加5分的优惠政策，这一举措吸引了大批具有社会工作专业知识背景的年轻人报考。
二是创新人才晋升机制。首先，建立了优秀社会工作者上挂锻炼制度，每年选调6位同志到区民政局各个科室上挂锻炼。此举为社会工作人才晋升创造力条件。其次，上城区对表现优秀的社区工作者，突破年龄和任职时间的限制，作为社区主任或副主任的候选人，通过法定程序，进行提拔。同时，建立副处级领导职位和区属事业单位岗位定向招聘机制，公开选拔社会工作者担任副处级领导职务或进入事业单位工作，目前，上城区已有6位曾在基层社区工作的同志走上了副处级领导岗位，3位同志进入区属事业单位工作。[9]
3.校社互动合作机制
民政部社会工作司副司长柳拯指出，“通过与高校建立联动机制，充分依托社会工作专业高校优势开展产学研合作，带动指导本地社会工作专业化发展”是全国社会工作人才队伍建设试点工作的一条重要经验[10](P141)。在信息时代，大学是推动社会变革、技术革新的轴心之一。如何巧借大学的智识，推动政府职能转变，创新社会工作，是当前政府需要认真思考对待的问题。上城区对此有极为深刻的理解与认识，与浙江高校社工系联系极为紧密，并探索出了校社互动合作的创新机制，走在了全省的前列。
上城区本着“合作共赢、互利互惠”的原则，已经与浙江财经学院等高校社会工作系建立了战略合作关系。一是建立社会工作督导队伍。上城区以高校专家学者为依托，在加强一线社会工作者实务技巧指导的同时，逐步培养了一支富有上城特色的社会工作本土化督导队伍，确保了社会工作人才队伍可持续发展。二是与高校共建社会工作实习基地。三是选送优秀社会工作者前往高校深造。上城区充分利用高校丰富的教学资源和教学设施，选送具有丰富实践经验的社会工作者进入高校研习，积极培养社会工作高端人才。
地方政府与高校的合作，加强社会工作理论与实践的双向互动，加强高校学生与社会工作者交流互动交流，促使双方在实践中共同进步。
三、讨论与结论
目前，我国涌现了一些具有地域和文化特征的社会工作发展模式。大体可以归结为三类：一是政府与社会组织结合模式，又称“上海模式”。其特点是针对社会工作不同领域，分别利用政府资源和社会力量开展社会工作服务。二是社会运作模式，又称“深圳模式”。特点是在党委、政府搭建社会工作制度平台基础上，充分运用社会组织开展社会工作服务。三是政府运作模式，又称“万载模式”。特点是在缺乏外力与经济欠发达情况下，通过党委政府领导，职能部门运作，充分利用和挖掘现有资源开展社会工作服务。[10](P184-185)如果从政府与社会的关系划分，“上城模式”也实现了政府与社会协同治理，但又与以上海为代表的“政府与社会组织的结合模式”有着较大的差异。比如“上海模式”是区、街道通过培育社会组织、政府购买服务方式开展社会工作，在机构（福利服务机构）通过调整机构、开放岗位、配备人员或提升转化等方式实施社会工作的模式，也就是说“市上抓条、区上抓块、社区与机构抓实务”。上城区社会工作是在基于自身的文化与制度背景下，探索出的独特的社会工作模式。社会工作职能主要由社区公共服务站承担，其他社会组织辅助。社区公共服务站是与社区党委、社区居委会分立的三大机构之一，其人员与社区居委会、社区党委也有一定的交叉。所以，它既不完全是政府运作，也不完全是社会运作，同时也不是政府与社会组织分别在不同领域运作，而是一种政府与社区协同治理的社会工作模式。这种模式的特点是：
第一，政府与社区协同治理的社会工作模式是一种嵌入式社会工作。基于中国语境，可以区分出两种不同的社会工作模式，一是本土社会工作，或者称之为传统社会工作，二是专业社会工作，或者称之为现代社会工作。本土社会工作是“中国学者对我国在计划经济时期形成并广泛发挥作用的社会服务实践及制度的命名”，它也是“在计划经济时期中国存在的一套系统化的，由政府部门、人民团体、企事业单位实施的，帮助其成员解决现实困难和做法的制度化做法。”[11]专业社会工作是“以社会工作专业教育和培训为基础，以社会工作价值观为指导、运用社会工作专业方法提供的社会服务”[11]。政府与社区协同治理的社会工作是本土社会工作与专业社会工作的结合，是专业社会工作嵌入本土社会工作的发展模式。比如，在社区中设置社会工作岗位。
第二，同时兼具传统社区工作者本土方法优势和现代社会工作者的专业优势。政府与社区协同治理的社会工作模式不需要另起炉灶建立专业的社会工作机构，而是紧紧抓住社区做文章，重点着眼于把现有的社区工作者转化为专业的社会工作者。因此，社区工作者既熟悉本土社会工作方法，也能够运用专业社会工作方法开展工作，兼具两者的优势。
第三，政府与社区协同治理的社会工作是立足于当前的制度与文化背景的社会工作发展模式。“社会工作的发展不但与一个国家（地区）的社会福利制度有直接联系，也与政治制度和社会管理体制有关。”[11]因此，不能脱离一个国家的经济状况、政治框架、文化传统等来讨论社会工作，必须考虑到这些因素对社会工作发展的影响。政府与社区协同治理的社会工作是契合现有社区体制下的一种选择。
这种模式的最大特点是，既能够获得政府资源的大力支持，同时又能够发挥社区及其自组织的积极性。由于长期工作于某一社区，社会工作者对本社区的情况非常熟悉，也有利于社会工作活动的开展。对于上城区这样有悠久的历史文化和人文背景的老城区，只有社会工作者较深的扎入社区、理解社区，才能较好的开展社会工作。由于我国社会工作起步较晚，大规模的社会工作试点探索不到5年的时间，包括“上城模式”在内的诸多探索仍处于初步的阶段，还远没有定型。“文化背景不同，社会工作发展路径各异，形成的社会工作模式多样。”[10](P23)各地的社会工作者只有在不断地相互学习中，才能相得益彰，共同促进中国社会工作本土化发展。
参考文献
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[8]明确目标谋发展拉高标杆促成效上城区努力创建社会工作人才队伍建设首善城区.
[9]中共杭州市上城区委杭州市上城区人民政府.目标明确 保障到位 措施有力 积极探索社会工作人才队伍建设的新路子-全国地方党政领导干部社会工作专题研究班发言材料.
[10]柳拯.规律与模式：从制度视角构建中国本土社会工作[M].北京:中国社会出版社，2010.
[11]王思斌、阮曾媛琪.和谐社会建设背景下中国社会工作的发展[M].中国社会科学，2009（5），128-140.
作者简介：童志锋，浙江财经学院社会工作系副教授，社会学博士，中国社会学会理事，研究方向为社会建设与社会工作。