改革开放以来,随着我国工业化、城镇化进程加快，越来越多的农村富余劳动力转移到城市和乡镇就业。在这个过程中，形成了一个特殊的社会群体，这就是被称为农民工的我国现代化建设的一支新型劳动大军。

大量农民工的涌现，为社会创造了财富，为农村增加了收入，为城乡发展注入了活力，为国家现代化建设做出了巨大贡献。但我们必须看到这群怀着美好梦想来到城市，希望改变命运赋予他们的终极身份的农民工的真实的生存状态：工资偏低，拖欠工资现象严重；劳动时间长，安全条件差；缺乏社会保障，职业病和工伤事故多；培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难，经济、政治、社会权益得不到有效保障。这些问题引发了不少社会矛盾和纠纷，也引起了社会各方面的广泛关注。进一步解决好农民工问题，有着极大的重要性和紧迫性，对于改革发展稳定和整个现代化事业具有全局性的重大意义。

一、社会政策对农民工群体权益保障的功能及其意义

社会政策是指以公正为理念依据，以解决社会问题，保障社会安全，改善社会环境、增进社会福利为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准则，法令和条例的总称。

从当前农民工的生存处境来看，所谓的“农民工问题”，其实主要是“不平等”问题。而社会政策公正的理念使当代社会政策在农民工群体的权益保护中发挥着至关重要的作用。由于农民工群体在城市遭遇种种社会排斥，从而使他们处于整体的弱势地位，因此帮助农民工摆脱这种被排斥的境况就成为社会政策义不容辞的使命和任务。通过制定合理的就业政策，可以帮助农民工消除就业领域中的地域歧视，社会身份歧视以及同工不同酬的现象，努力实现就业机会均等和劳动回报均等，使他们共享社会发展的利益。通过再分配的手段，为农民工建立社会保险、社会救助、教育救助等福利政策，可以消除对农民工在社会权利上遭遇的制度性排斥。通过制定各种条例，使农民工群体享有基本的政治参与权，将成为全面提升农民工社会地位和生活水平的前提与基础。可见，社会政策公正的理念和反对社会排斥，促进社会融洽的诉求能够为农民工弱势群体提供强有力的社会保护，充当农民工的保护伞。

社会政策为农民工群体提供权益保障的意义主要有两点：一是有利于和谐社会的构建，农民工扮演着农民与工人的双重角色。正是这种尴尬的角色，使农民工问题成为解决中国“三农”问题的关键。农民工问题解决不好还将引发许多城市发展、犯罪、社会和谐的问题。因此，能否解决好农民工问题，既深刻影响着社会主义新农村建设的进程，也是促进全社会和谐，可持续发展的关键。二是促进社会公正。社会政策以帮助弱势群体、促进社会公正为理念基础和奋斗目标，因此，通过完善针对农民工的社会政策，对消除农民工群体在城市遭遇的种种不公平待遇，共享社会发展的成果，将具有重要的现实意义[1]。

二、农民工社会政策需要注重的几个问题

近年来，党中央、国务院高度重视农民工问题，出台了一系列好政策，事关农民工的热点和难点问题逐步得以解决。 特别是2003年以来，国家加大了农民工政策调整的力度，解决了农民工遇到的许多急难问题，农民工的生存状况有所较大改善。但是农民工尴尬的处境仍没有彻底解决。所以说，解决农民工问题，非一朝一夕之事，也不是哪一个部门、组织单独可以承担，必须全体社会共同努力。

（一）社会政策取向问题

从现有的情况来看，农民工要求平等的呼声越来越高，特别是新生代农民工的公平意识早已觉醒。对由于历史原因形成的针对农民工的种种不平等待遇已成为我国城镇化、工业化发展进程中最为复杂的问题。所以，我们的政策取向，核心问题应该是如何给农民工以真正的城市市民待遇，更关切他们身上的各种利益。虽然这种制度性改革不但要有很长的过渡期，而且还需要走出理论和认识方面的一些误区，为恰当的政策调整奠定基础。但作为一个亟待开拓的领域，讨论农民工社会政策问题必需达成几点共识：一是社会政策与经济政策同样重要，不可偏废；二是农民工社会政策不仅指社会保障与社会福利政策，还应包括社会成员基本权利和社会地位方面的内容。三是农民工社会政策应涉及社会各个领域，参与者也应是多角度、多方面的。四是农民工社会政策的建构要受到价值理念、制度安排和社会认同三个因素的共同影响。任何一项具体政策的制定都要寻求三者之间的平衡。[2]

农民工的艰难处境越来越引起社会关注，总体而言，对农民工政策的每一次松动或社会对他们的关注，都是农民工与现行社会管理体制博弈的结果。近年来，政府管理部门、社会和农民工之间逐步达成了一些共识。但在解决农民工问题上，还应该具有新的视角。要用创新的思维进行系统的改革，关键在于使我们整个社会管理的改革进程尽快跟上经济社会发展的步伐。虽然这是一个复杂的系统工程，但只要对束缚农民工的体制，如户籍制度、社会保障制度、教育培训、就业住房制度等逐步改革，就有望取得实质性进展。

（二）社会政策执行问题

1．政策执行察觉

政策执行过程是政策制定过程的继续，是针对政策在执行过程中出现的问题而进行的不断调整和改进，是政策“再制定”过程。因此，寻找政策执行过程中出现的问题，是政策执行研究的关键所在。政策制定者承担着政策执行状况的“监视者”的角色。政策执行察觉就是政策制定者“监视”工作的最初结果。政策执行问题的察觉包括关注公众对政策执行模式及现状的探究结论，对政策执行情况进行规模调查。在此基础上，做出存在某种威胁政策有效执行的因素的判断。需要特别注意的是，由于农民工政策问题具有相互依存的特征，因此决策机构不仅要察觉农民工政策执行问题本身，还要关注整个社会政策、经济、文化的变更趋势，对社会发展的情况向农民工提出的挑战保持一定的敏感。

2．政策的合法性、明晰性和协调性

社会政策的执行，必然是以社会政策本身为逻辑起点。政策本身是否具有合法性、明晰性和协调性，直接影响政策的有效执行。政策的合法性，表现为不能与现行的法律相抵触，《关于解决农民工问题的若干意见》中关于进城农民工子女教育由“流入地政府负责”的规定，就与《义务教育法》中“户籍所在地政府负责”的规定相违悖。政策的明晰性，是指作为人们行为的一种规范，政策必须明确，清晰、决不能模棱两可、含糊不清，否则就会因政策执行者对政策目标和内容的误读或曲解而造成政策执行的阻滞。1998年原国家教委和公安部下发的《流动儿童少年就学暂行办法》第四条、第五条规定就明显的“不清晰”。政策的协调性，任何一个政策问题的解决仅靠某个单一的政策是不够的，它往往会涉及到多方面的因素，需要相关政策的配套才能奏效。

3．影响农民工政策执行的主要因素

影响政策执行的主要因素：1、制度的缺失、政策的不统一是政策的本身影响政策执行的主要原因。2、管理机制和管理能力的不足，部分地方政府存在的短期行为是政策执行机构影响政策执行的主要原因。3、一些企业消极抵制，农民工对自身社会保障问题的认识不足是政策对象影响政策执行的主要原因。4、城乡二元社会结构和扭曲的劳动力市场是政策环境影响社会保障政策执行的主要原因 。

（三）社会政策评估问题

社会政策评估涉及政策的制定与执行诸方面，但侧重点应是政策效果。现行的农民工政策实际上并没有得到有效执行，更没有一个有效的监督机制。这就亟需一项完整的农民工政策评估体系，分析相关政策的优缺点，从而提高其有效性和执行力。农民工社会政策评估应把握以下几个方面：一是投入产出分析；二是减轻社会问题的严重性；三是对社会问题的预防;四是对利益格局的调整程度。

三、农民工政策的进一步完善

着力解决农民工问题, 彰显了党和政府“立党为公、执政为民”的理念, 是一项惠及亿万农民工的民心工程。在事关亿万农民工利益的关键问题上,党中央、国务院知难而进, 真抓实干, 积极为解决农民工问题创造条件 ，涉及农民工工资、社会保障、公共服务、权益保护等方方面面的政策措施随着中国经济发展进入新一轮增长期, 近5年来, 全国农民工数量每年增加600万至800万人。大量跨地区流动就业的农民工春节返乡,使每年“春运”都形成蔚为壮观的“民工潮”，让亿万农民工共享阳光, 与亿万农民工分担风雨，胡锦涛总书记多次对清欠农民工工资问题作出批示, 温家宝总理为农民工追讨工钱成为佳话。党中央、国务院领导同志还对农民工子女义务教育、农民工培训、农民工劳动安全等问题给予高度关注。但农民工面临的问题及其政策有待进一步改善。改革与完善现有的社会政策应该坚持公开、公正、公平的原则，要坚持法制的原则，要坚持国家、企业和农民工个人三结合的原则。[3]在坚持以上原则的基础上，在具体的社会政策层面，应着重在以下几个层面采取措施及做好必要的准备工作：

（一）构建城乡一体化就业体系。农民工问题实质是就业问题。要树立就业优先的原则，彻底改变重城镇、轻农村，重市民、轻农民的就业观念和相关政策，把农业内部、农村区域和农民进城就业一并纳入国家就业计划，分类实施。近期的重点应该是，把解决好农民工就业问题作为构建城乡一体化就业体系的突破口，制定政策法规，明确工作措施，纳入国民经济和社会发展“十一五”规划。

（二）健全农民工权益保障制度。权益保障缺失是农民工问题的症结所在。要在全社会树立权利面前人人平等、机会面前人人平等、城乡之间人人平等的 理念。进一步清理和废止对农民工的各项歧视和限制政策，坚决制止向农民工的收费和变相收费。尽快出台保护农民工权益的政策，重点解决农民工工伤、医疗、失业、养老四大保险缺失的问题。与此同时，着手组织起草关于农民工权益的法规。依法保护农民工权益是治本之策。

（三）强化农民工输出地和输入地培训。培训农民工，实际是造就新一代产业工人。农民工输出地要抓农村富余劳动力转移前的基本技能培训，主要措施 是扩大“阳光工程”的实施规模，提高补贴标准，试行农民工“培训券”，使更多的农村富余劳动力在转移之前得到一定的知识和技能培训。农民工输入地要抓好转移后的农民工专业技能培训工作，特别要充分发挥用工企业培训农民工的积极性，在政策和资金上给予一定的支持。

（四）稳妥解决农民工户籍问题。建国以来长期实行的户籍制度，客观上起到了城乡分割的作用。改革现行户籍制度势在必行。但是假如简单地将农民工由农民身份变为市民身份，弊大于利，可能会引发新的社会问题。解决农民工的户籍问题，还是要从统筹城乡发展全局的高度作出新的制度安排，一要降低城市户口的“含金量”，二要弱化农村人口迁徙的“寻租”动机，三要完善农村土地承包制度。这些方面的工作都要注意节奏和配套，不能操之过急或单独行动。

（五）改进对农民工的管理和服务。农民进城的“门坎”低了，农民工管理和服务的任务就更重了。目前，全国还没有一个统筹农民工管理和服务的部 门，部门之间既有“各管一段”互不衔接的问题，又有“共管一段”责任不清的问题。应该从自上而下理顺农民工工作的关系，抓紧制定全国农民工就业规划、农民工工作政策措施。农民工较多的大中城市也要设立相应的农民工管理与服务机构，切实维护权益，具体指导就业，协调管理事务，提供社会服务。

（六）应将“反对社会排斥”作为农民工社会政策建设的目标。 其一，以国家和政府为主体。其二，更加注重社会公平。其三，生存权保护与发展权保护并重。其四，注重城乡统筹。其五，依法推进。其六，循序渐进。

国家对农民工的一系列的政策措施， 还处于一个初始和完善的阶段，存在着许多的缺陷，需要我们加以解决。 进一步解决农民工问题, 政府、企业、社会都义不容辞， 改革和发展是解决前进中一切问题的根本途径, 也是解决农民工问题的基本对策。改革开放30年，同样也是政府对待农民工政策不断完善的30年，从禁止到限制，再到引导，体现的是政府管理理念的不断更新，同样也是适应城市化进程中的这一特殊群体生存、发展的需要。如何完善农民工政策，创建和谐社会，应该说依旧任重而道远，30年的艰辛努力无论如何都为今后的政策制定打下了坚实的基础，站在这样的高处，希望我们能够越走越远。

参考文献：

[1]李迎生、刘艳霞：《社会政策与农民工群体的社会保护》，《社会科学研究》，2006年6月。

[2]童心、张海波：《“两维四分”、“三维一体”》

[3]周晓焱：《从农民工权权益保护—谈我国社会政策的缺陷与完美》，

作者简介: 张友全，黑龙江省社会科学院社会学所实习研究员