1988年城市住房改革以来，社区治理逐渐成为我国社会的热点问题。基层政府机构、物业管理公司（或房地产开发商）与业主委员会构成了社区治理的“三驾马车”。在这三个主体中，基层政府机构的诉求是小区稳定与和谐发展，物业公司（或房产商）的诉求是经济利益。但无论是决策者还是理论界，对于业主委员会地位的讨论大多语焉不详。

法律法规缺位导致小区治理困境

业主委员会是基于建筑物区分所有权的小区自治组织。与绝大多数西方国家不同，中国城市的小区少则上百户，多则上万户。在这种情况下，业主对于小区公共部分的共有产权构成了业主委员会成立的物理基础。所谓“自治”，并不是指业委会脱离政府的管理、法律的约束或业主的监督。恰恰相反，业主委员会要依据法律法规来实现其合法以及合理的诉求。

法律法规是社区治理中各方必须遵守的原则和判断小区事务是非曲直的根本落脚点。从实践层面来看，对法律法规的了解和掌握程度已经在很大程度上成为衡量业委会工作的重要指标。在笔者的实地调研中，一位业委会主任曾批评某些不称职的干部“做了两三年主任却连一条《物业管理条例》都说不出来”。同时，对相关法律法规的熟悉也成为业委会聘用物业管理公司和签订物业合同的先决条件。目前民众乃至理论界普遍认为，由于有关业委会立法相对滞后，法律法规不够完善，社区治理各主体权利和义务的划分不够清晰，导致了小区治理的困境。但事实上，我国最近几年出台了一系列针对业委会或小区治理的法律法规、行政条例和司法解释，如《物权法》、《业主大会和业主委员会指导规则》、《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》，都对小区治理中可能出现的绝大多数情况作出了详尽的规定。因此，导致社区治理困境的根本原因并不是法律法规的缺失，而是法律法规的缺位，即某些利益相关方对已有法律法规的忽视，以及在实际操作层面上高于法律法规的权力关系。因此，如何使社区治理中参与的各方都能在法律法规的框架下来解决问题，使人治转变为法治，对从根本上解决社区治理的困境起着至关重要的作用。

提高业主参与性与社区社会资本

业委会是实现业主合法以及合理诉求的自治组织。任何一个脱离业主群体的业委会都不会取得成功。相关法律条文都将业委会定位为业主大会的执行机构，这不但在很大程度上突出了业委会与广大业主之间的内在联系，也为业委会的地位和社区治理提供了制度保证。但在具体实践中，相关法律法规并没有从操作层面为解决小区中的具体问题指出可行的路径。在业委会选举的过程中，“有能力”或“与上面有关系”往往成为业主选择业委会主任或成员的重要依据。这种选举思维背后所隐含的假设即是依靠业委会几个人而非全体业主来解决小区中出现的问题。因此，如何能调动业主参与小区事务的积极性并提高小区中的社会资本，是业委会解决自身地位问题的关键所在。但目前业委会成员很少真正愿意将自己的时间和精力都投入到小区的建设中。一位业委会主任对此的表述更为直白：“我为什么要动用我自己的人际关系来解决小区中的问题呢？即便我能解决一件事，我能解决所有事情么？小区中的事情是无穷无尽的。”

既然业委会是一个自治组织，那么就不能回避它与公民社会或公众参与之间的联系。目前，理论界判断公民社会崛起的重要标准之一是这些志愿组织是否能促进理性批判的决策。具体来说，业委会所作出的决策要综合考虑社区博弈各方的利益，其决议的形成不应以损害社区治理中各方，尤其是广大业主的合法合理诉求为代价。然而实际中，由开发商成立或接受物业公司大量资助的业委会往往成为利益集团的代言人，因而很难期望这些业委会的出现会促进小区中理性批判的决策。

业委会主要目标并非维权

就业委会的功能而言，虽然很多业委会确实产生于维权事件，但维权并不能作为业委会这一基于建筑物区分所有权的自治组织的主要目标。这是因为不论维权成功与否，以维权为主要诉求的业委会在长远来看都面临着“树倒猢狲散”的风险。同时，以维权为主要诉求的业委会往往很难协调与社区治理的另外两个主体的关系。业委会的正常功能主要体现于以下几个方面：

首先，业委会的成立对于促进小区的和谐发展具有积极意义。笔者通过对多个城市的调研发现，真正由广大业主选出的业委会不但能够协调化解业主之间的矛盾，还能够规范小区内公共收益的征收和使用，合理经营和维护小区内的公共物业，提升小区的治安管理水平。其次，业委会的建立能够显著降低基层政府行政成本。城市住房市场化以来，我国城市小区发生了巨大变化。这些变化使得基层政府很难以原有方式来进行管理。在这种情况下，业委会作为基层政府与业主之间的桥梁，可以起到上传下达的沟通作用。事实上，无论是对单一业委会还是跨业委会组织的领导者来说，“为政府在小区做一些事情”，从而获得政府对于业委会的支持和认同是他们乐于采用的一种策略。而且，业委会的成立也有利于物业管理公司在小区内开展工作。

借用一位被访者的话来说，业委会无论从决策机制、人员的产生方式还是对待民众的工作方式方面，都开创了新中国成立后民间组织的先河。在实际生活中，业委会对于民众的物权意识影响之深远、精英参与程度之广泛、社会动员能力之强都远远超出了决策者和理论界初始的预期。本文对于业委会地位的讨论也仅仅是一家之言。希望这些讨论能促进业委会在我国城市中的和谐健康发展，使其在政府的引导下，按照法律法规协调好与物业等各方的关系，在功能上做到既不缺位也不越位，真正推动我国的基础民主建设。

（作者单位：美国杜克大学社会学系；华南和谐社区发展中心）