内容提要:从政府与危机的关系上看,当前我国的公共危机主要有三类:“诱发型”危机、“原发型”危机与“关联型”危机。从公共危机治理的角度来看,完善应急管理体系可以减少“诱发型”危机,而“原发型”以及“关联型”危机根源在于变革过程中所制造的风险,只有治理变革过程中风险,才能从根本上减少这两类危机,特别是“原发型”危机的发生。在中国,问责制的出台直接来源于突发事件的推动。随着应急管理体系的完善,问责时段从事后响应问责延伸到事前预防和善后恢复问责,问责对象也从行政官员扩展为党政领导干部。为了进一步推动公共危机治理,减少“原发型”危机的发生,现有的官员问责也必须向前发展至风险问责,即从问相关个人之责,推进到问政策、制度、结构、价值之责。
关键词:公共危机 突发事件 问责制
中国的公共危机治理大概可以分为两个阶段: 2003年抗击“非典”前为一个阶段,这一阶段治理理念的基础是灾害与救灾减灾,主要关注自然灾害和人为事故,强调的是灾害的自然属性与救灾减灾的技术层面。抗击“非典”至今是一个阶段,这一阶段治理理念的基础是危机与危机治理,转而关注社会领域的合法性危机,更加强调危机的社会属性与危机治理的政治层面。其间最为重要的转变就是危机及其治理开始具有明显的符号意义,带来了一系列的制度变革,主要包括:推行行政问责制;建立应急预案体系;颁布并实施《突发事件应对法》。这些制度变革各有侧重,对提升我国的公共危机治理能力发挥了重要作用。例如,应急预案不仅可直接应用于突发事件的应对与处置,也是推动应急体系建设的重要载体,还在《突发事件应对法》正式颁布之前起到了一定的替代作用;《突发事件应对法》的意义更是不言而喻,它确保了政府在面对突发事件时也能依法行政,是依法治国的重要体现。然而,行政问责制在促进公共危机治理上的效果与作用机理更为独特:问责制是透视中国公共危机治理的特异性指标,比其他制度指标有着更好的代表性。基于此,本文旨在探讨问责制与公共危机治理的关系,从而为推进公共危机治理提供有价值的政策建议。
公共危机通常被人们用来指代某种负面、紧张的现象,并常与灾害、突发事件等字眼联系在一起,甚至被不加区分地使用。因此,要明确界定公共危机的本质属性,首先要区分公共危机、灾害与突发事件这三个概念。三者之中,灾害所指代的对象最为明确,它包括自然灾害和人为事故,前者如地震、台风,后者如爆炸、矿难。灾害本身并不是危机,因为“灾害的承受者是个人,而危机的承受者则是从私人团体到政府部门在内的组织”。但是对灾害的不当处理可能引发危机,例如2009年“莫拉克”台风中救灾不力的马英九政府和2005年美国“卡特里娜”飓风中的布什政府,它们均遭受了民众普遍的质疑与指责,使得政府本身面临危机。反之,如果救灾措施得力,灾害并不一定引发危机,甚至可能会为组织赢得信任,例如“5·12”汶川大地震抗震救灾的胜利为中国政府赢得了巨大的声誉。突发事件指的则是突发公共事件,是对灾害的扩展和抽象,除了传统的自然灾害和人为事故外,还包括公共卫生事件和社会安全事件,如新型传染病和恐怖主义袭击等。因此,突发事件和公共危机的关系基本上等同于灾害和公共危机的关系,即突发事件本身不是危机,但对突发事件的不当响应则可能引发危机。公共危机通常意味着对既存秩序的破坏,这必然会挑战到既存秩序的维护者———政府。更为重要的是,个体安全是个体最为基本的需求之一,尤其是在人类遭遇战争、疾病、和灾难等特殊情况下,安全的需求将占据支配地位。因而,建立在个体安全之上的公共安全无疑是整个社会最为基本需求之一。公共危机使个体安全、公共安全均遭受严重威胁,确保个体安全、公共安全便成为政府的首要职责。
一、公共危机的主要类型及其治理选择
从来源上看,我国政府所面临的公共危机主要包括三类:一是“诱发型”危机,是指政府在突发事件的处理中行政不作为或行政失当,从而诱发公众对政府的质疑,如2003年的“非典”和“重庆开县井喷”、2005年的“九江—瑞昌地震”、2008年的南方冻雨雪灾等;二是“原发型”危机,是指政府行政不作为或行政失当导致突发事件,政府成为危机的一部分,如2005年的“安徽池州事件”、2008年的“贵州wen安（编者注：由于网监提示而不得不改用拼音）事件”和“云南孟连事件”、2009年的“陕西凤翔血铅事件”等;三是“关联型”危机,是指政府并无直接导致危机的行为,但政府官员言行失当引发公众的质疑和联想,也可以使政府面临危机,如“官员抽天价烟”等。
从当前及发展的趋势来看,“诱发型”危机有所减少,“原发型”危机居高不下,“关联型”危机快速上升。“诱发型”危机曾是我国公共危机的主体,但在2003年遭遇“非典”之后,我国政府大力推行以“一案三制”为核心的应急管理体系,并通过应急预案和《突发事件应对法》,对突发事件应急管理中的行政行为进行规范,大大减少了因突发事件造成的政府危机。除少数地方政府及其部门外,中央政府和大部分地方政府及部门在突发事件应对领域已积累了一定的经验,能够做到依法应急、信息公开,从而明显降低了“诱发型”危机发生的频率。“原发型”危机,多涉及政府的执政理念、行政方式和权力结构,在这些方面没有得到有效改善之前,这类危机只会有增无减。“关联型”危机近年来借助于互联网的力量快速上升,“躲猫猫”、“欺实马”等网络语言的形成,便是写照。值得注意的是,这类在互联网上所形成的舆论危机和实体危机一样损害着政府的形象,甚至比后者的传播范围更广,危害程度更甚。
对于“诱发型”危机而言,突发事件往往是最大的政治,它涉及政府所应提供的最基本的公共服务———公共安全。丹尼尔·贝尔(DanielBell)早就说过,在现代性的背景下,“任何政治制度的关键问题,都是制度的合法性问题。”②这种合法性是指“政府系统能使人们产生和坚持现存政治制度是这个社会的最适宜制度之信仰的能力”。③因此,政府在处理突发事件上的失败会严重损害政府的信誉,削弱民众对政府的信心。对于“原发型”危机而言,政府实际上是危机的制造者。从公共危机的原因———社会风险来看,我国当前面临的社会风险有两大来源,一是全球性风险的输入,二是变革过程所制造的风险,后者是主体。相比于西方历史上自下而上的变革,我国的变革是自上而下的,所有的变革都源于经济变革,而经济变革的启动因素则是政治文化的变迁,①政府在其中扮演了推动者的角色。在转型过程中,政府运作过程出现了较多的“越位”、“缺位”、“错位”的现象,进而滋生了大量的腐败现象,加剧了社会不公和贫富差距,这些都是引发“原发型”危机的根本原因。“原发型”危机对政府合法性最为有害,以致政府面临严峻的信任危机,一个典型的例证就是,本应是权威的官方统计数据几乎无一例外地被民众质疑,“被增长”、“被就业”、“被自杀”等语言的盛行折射出政府信任的缺失。至于“关联型”危机,其根源还在于“原发型”危机,网民在互联网上对政府的质疑与调侃显然源于政府公信力不高。
因此,从总体上看,我国当前的公共危机治理有三种选择:一是进一步完善突发事件应急管理体系,尽量减少“诱发型”危机;二是改革现有的政治与行政制度,努力降低“原发型”危机的发生频率;三是重视舆情民意,积极回应“关联型”危机。
二、官员问责:诱发型危机下降的重要推手
我国建立官员问责制的直接动因就是频繁发生的突发事件。在2003年的“非典”事件中,当时的北京市市长孟学农和卫生部部长张文康就因工作不力被免职。2003年8月,国内首个政府行政问责条例《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台,开始了我国行政问责的制度实践。2004年1月,天津市也颁布了《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》,进一步明确了行政问责的对象、内容、方式及程序等。2004年7月,《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》正式实施,被认为是国内行政问责制的一次突破性尝试,它将问责上升到制度层面,通过18种问责情形、7种追究责任,对政府行政部门“一把手”追究其不履行或不正确履行法定职责的责任,小至诫勉、批评,大至停职反省、劝其辞职;问责对象包括重庆市政府各部门的行政首长,以及参照执行的部门副职、派出和直属机构的“一把手”;除市长可以决定启动问责程序外,公民、法人和其他组织的举报、控告,新闻媒体曝光的材料,人大代表、政协委员、司法机关、仲裁机构、副市长、秘书长提出的问责建议、工作考核结果均可启动问责程序。②另外海南、成都、浙江、深圳、河北、广西、甘肃等地也都相继出台了行政问责的相关规定。③从问责内容上看,各地的问责制度均强调了三种与突发事件有关的问责情形: (1)在抗御各种自然灾害、处理重特大事故以及在防治疫情中未按有关规定和上级要求及时、有效地处理,造成严重后果或损失的; (2)瞒报、虚报、迟报、谎报重大突发事件信息的; (3)违法决定采取重大行政措施,导致群众大规模集访或重复上访,或引发其他社会不稳定情况的。应该说,前两条在近年来的应急管理实践中发挥了积极作用,使得各地、各级政府都高度重视应急工作,大部分地方政府也能做到突发事件信息公开,降低了“诱发型”危机的发生频率。但第三条却激发了官员掩盖群众上访的冲动,增加了维稳的成本,也加剧了社会矛盾的积累。
然而,此时的官员问责制主要侧重于问事后之责,而非事前之责。在这一阶段,由于缺乏经验,准备不足,各级政府部门对应急管理的理解基本上局限于应急响应,因此行政问责也只侧重于响应失职之责,而非突发事件发生与预防之责。2005年之后,应急工作全面推进,应急管理被界定为包括预防与准备、预警与监测、处置与救援、善后与恢复四个过程在内的政府行政活动。行政问责的范围也相应有所扩展。《突发事件应对法》对此进行了明确,除上述三种情形外,还强调了预防和恢复中的行政问责: (1)未按规定采取预防措施,导致发生突发事件,或者未采取必要的防范措施,导致发生生、衍生事件的; (2)未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施,导致损害发生的; (3)未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的; (4)截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的; (5)不及时归还征用的单位和个人的财产,或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。不仅如此,《突发事件应对法》对行政问责的规定还将行政责任上升到法律责任,将暂行条例上升到国家制度。
从各地对问责的暂行规定到《突发事件应对法》的统一规范,官员问责制不仅实现了由地方法规向国家法律的提升,扩展了问责的时间范围和行为范围,却也使问责制在实践中凸显尴尬。一直以来,突发事件的责任归属难以确定,因为现实中既有形式上的“集体决策”,也有实质上的“一把手说了算”。①在各地关于行政问责的暂行条例中,责任仅限于响应阶段,而响应是行政机关的职责,追究行政机关的责任尚属合理。在《突发事件应对法》所确立的制度框架中,责任并不仅限于响应,还包括预防、准备、善后等,这并非全都是行政机关的职责,而是由“党委领导(决策)、政府负责(执行)”的,如果只是进行行政问责,显然有失公平。对此,南京市首先做出了尝试,于
三、风险问责:减少原发型危机的必然选择
如前所述,对党政领导官员的问责有效地遏制了“诱发型”危机,然而,要真正缓解乃至根治 “原发型”危机,仅仅依靠官员问责是不够的,还必须有新的选择。
从根源上讲,我国当前面临的“原发型”危机是变革风险的集中释放。可以说,每一个系统的变革都伴生着风险:在经济系统中,计划经济向市场经济转变,带来了大量的“市场失灵”和“外部效应”———环境污染,生态失衡,有毒物质大规模扩散;在政治系统中,控制体制向监管体制转型,原有的指令型控制体系瓦解,新的监管型管理体系尚未成熟,导致大量的监管漏洞;在社会系统中,社会资源重新扩散又重新积聚,分配严重不公,社会不平等加剧,造成社会关系紧张;在文化系统中,原有的价值取向被否定,新的价值取向又不明确,相当多的民众遭遇价值迷失、行为失范。如果停留在官员问责上,将会出现“直接引起危机者被问责,在体制上种下危机隐患者却安然无恙”的现象,相关官员虽然去职了,类似危机仍层出不穷。因此还需要风险问责,即反思与修正转型的轨迹,从政策、制度、结构、价值等风险的源头来治理风险,以达到从根本上缓解 “原发型”危机之目的。所幸的是,中央《关于党政领导干部问责的暂行规定》已经将问责延伸至决策和政策的制定。当然,这种扩展不应仅限于群体性事件,还应扩展到其他领域。
问责只是手段,并非目的,其目的是要以追究责任的形式来减少突发事件,减轻政府面临的危机。因此,从行政问责到党政干部问责,从事后问责到事前问责,这是公共危机治理的内在要求;从问个人之责,到问政策之责、制度之责、结构之责、价值之责,更是推动公共危机治理的必然选择。具体而言,对政策、制度、结构、价值的问责可在如下要素上进行明确与设计:第一,问责客体,即“向谁问”。风险问责的最终目的并不是要追究某个行政官员的责任,而是要进一步质疑政策的失误、制度的不当、结构的失调和价值的沦丧。因此,开展风险问责要致力于推动政策、制度、结构和价值层面的改变。第二,问责内容,即“问什么”。风险问责的重点不在责任,而在原因,即造成突发事件的政策原因是什么,是否合理?制度原因是什么,是否得当?结构原因是什么,是否正常?价值原因是什么,是否有道?这些能否有所改进?因此,开展风险问责要在突发事件之后进行审慎、负责任的调查评估。第三,问责方式,即“怎么问”。风险问责主要不是通过行政部门之间权责体系推行,而是通过政策议程、机构调整、结构优化、价值重塑等方式来实现。因此,开展风险问责要改革政策议程设置模式,更多地倾听民意,不仅只关注正式的政治制度和体制,还要把与生活相关的各种决策包括进去,由“解放政治”走向“生活政治”①。第四,问责结果,即“问后怎么办”。风险问责的结果不仅是某些官员的去职、处分,而应该有某些政策出台或得到修订,某些机构、制度设立或调整,某个阶层的利益得到尊重、满足,某些价值得到弘扬、遵从。因此,开展风险问责不仅要关注官员去留,更要关注政策、制度、结构与价值的实质性改变,并持续跟进。第五,问责时机。风险问责强调的是查清突发事件背后的深层原因,而非简单地追究某个人的责任。因此,开展风险问责要制度化、常态化,不能搞运动、短期化。第六,问责主体,即“谁来问”。风险问责的主体不仅仅指有过错行政官员的上级行政部门、人大、司法部门,更应包括媒体、一般公众等主体。因此,开展风险问责还要改善政治参与,一方面通过公众、媒体等广泛、持续的关注与讨论,使得某些关键的政策议题进入人大等立法机构的决策视野,才有可能推动变革。突发事件正好为公众、媒体的持续关注、讨论提供了前所未有的契机,人们在这个时候往往可以抛弃政治冷漠,克服自利倾向,为推进变革提供强大的民意基础和舆论基础。另一方面,突发事件导致政府形象受损,执政合法性流失,政府自身也有恢复形象、挽救流失的合法性的强烈需求。这两方面的力量结合起来,才有可能推动变革。在近些年所发生的众多突发事件中,从已公布的资料看, 2007年的“太湖蓝藻事件”所引发的问责尽管也有不尽如人意之处,但属于比较接近于风险问责的一例,政策上的调整包括在饮用水源地保护和生态修复工程,关闭规模以下化工企业,取缔直接向太湖排污的船舶和临湖经营场所,生活污水与生活垃圾集中处理,撤除太湖一级保护区内蓄禽养殖场等,②推动了流域限批地制度变革,并导致了对“苏南模式”的价值反思。
当然,包含政策、制度、结构、价值在内的风险问责必须以现有的官员问责为基础。因为,政府是由官员代表的,如果没有对官员的行政问责,一切都无从谈起。变革的一切动力来源于人,行政问责制可以保持对政府官员的持续压力,从而保持政府官员进行变革的动力。如果突发事件发生后,一直没有官员因此去职或受到处分,那么,可以想象的是,维持现状的力量将大过试图变革的力量。“新官上任三把火”,上一任行政官员的去职或受到处分为下一任官员进行变革制造了压力和动力,提供了进行变革的可能与空间。
同时,也要防止官员问责制所带来的“自满效应”和“替代效应”。因为变革的道路总是充满阻力,一方面,人们有可能会因为有人为突发事件承担责任而感到暂时的满足,放弃进一步的追问,削弱了进行深层变革的动力;另一方面,政府也有可能通过撤换或处分官员来转换人们的注意力,将本应由政策、制度或结构承担的责任转嫁给个人,逃避更深层次的变革。在通常情况下,人们总是趋易避难,“柿子捡软的捏”。相比较而言,推行官员问责遇到的困难少、阻力小,因而容易取得进展。进行风险问责面临的障碍多、阻力大,人们往往不愿触碰。无论是政策调整、制度变革,还是结构优化、价值重塑,都会挑战强势群体的既得利益,触碰社会的道德底线,不但需要“冒天下之大不韪”的勇气和“先天下之忧而忧”的抱负,还需要有甘于寂寞的胸怀和持之以恒的毅力。现状也的确如此,自2003年“非典”事件之后,每逢严重突发事件发生,都有官员因此去职或受到处分,行政问责制的推行进展顺利,但随后的政策调整、制度变更却相对缓慢,至于结构优化、价值重塑则更是难觅踪影。于是,默默无闻避免危机的得不到奖励,轰轰烈烈解决危机的成为英雄,长此以往,乐于以默默无闻的工作避免危机的人便会寥若晨星。因此人们看到,“在消防部门专业化时,他们发展了扑灭火灾的技术,而不是预防。在警察部门专业化时,他们集中注意力于追捕罪犯,而不是帮助社区预防犯罪。甚至环保机构虽然很快懂得预防的优越性,不知怎么的却发现自己把大部分钱花在了清理污染方面。”①
因此,突发事件发生后,政府既有变革的动力,也有变革的阻力,毕竟“自己革自己的命”通常都是痛苦的,但变革又是必须的。那么,如何构造一种动力机制,使得变革的动力大于变革的阻力,持续不断地推动政策调整、制度变革、结构优化和价值重塑?其中的关键就在于对国家与社会的关系进行改造,改变“强国家、弱社会”的传统格局,达到政府权力与社会权力的适度平衡,强化社会权力对政府权力的监督,改善社会大众的政治表达,让更多的社会主体参与政治改革的进程,推动并协助政府完成“自我革命”。从目前来看,互联网的兴起在一定程度上改善了政治参与,对国家权力与社会权力的平衡起到了正面的促进作用,从当年“孙志刚事件”所推动的收容遣送制度改革到近期的“范跑跑”、“邓玉娇案”、“开胸验肺”、“徐宝宝事件”、“拆迁自焚”在互联网上所引发的民意表达与民意讨论,有些推动了制度与政策的调整,有些则有助于结构的优化和价值的澄清与重塑。由此可见,由官员问责深化至风险问责,其意义还远不止于减少“原发型”危机。