摘要：农民工在过去的30年中经历了从“离土不离乡”到“离土又离乡”、从“第一代”到“新生代”和“第二代”，以及从“暂住”到“常住”或“居住”的实质性转变，国家的相关政策也出现了相应的调整和完善。但是，到了新生代农民工为主的时代，他们在城市融入上面临着三大难以化解的张力：政策的“碎步化”调整与新生代农民工越来越强烈的城市化渴望和要求之间的张力;他们对城市化的向往与他们实现城市化的能力之间的张力;中央城市化政策与地方落实城市化措施之间的张力。新生代农民工如果长期处于这样的张力之中，那么他们会在城市社会中建构出另一个不同于城市主流社会的社会圈子，会产生更大结构张力的“半城市化”问题。因此，现在应该全面改革城乡体制，建构出一个基于公平机会之上的城乡一体化的社会管理制度，才能化解新生代农民工的城市融入问题。
关键词：新生代农民工 城市融入 半城市化 张力
在上世纪90年代末，笔者就认识到农民工开始着更新换代的变化趋势，经调查，于2001年率先提出了新生代农村流动人口的社会认同和城市融入问题(王春光，2001)，在这个人群中新生代农民工占绝大多数，随后又专注于对新生代农民工的城市融入问题研究。一开始，笔者主要是从社会认同的角度来分析这些新生代农民工在城市社会的融入情况，理由是他们与第一代农民工在生活阅历、进城动机等方面很不相同，在经历了多年城市工作和生活的他们对家乡和城市的认同都发生了很大的变化：一方面对家乡的认同越来越淡漠，另一方面还没有真正确立起对城市社会的认同，相反在进城前对城市抱有高期望的他们开始有了明显的相对被剥夺感和不安感，他们进入了社会认同丧失和重构的艰难境地。在当时的社会境况中，他们最有可能成为一群没有认同或认同内眷化的无“根”人群或漂泊者。笔者没有想到“新生代农民工”一经提出，就引发了学术界和社会的广泛关注和热烈讨论，以至于今年的中央一号文件将这个人群的城镇化问题作为一个重要内容提出来，这也说明中央已经认识到这个问题的重要性和紧迫性。
自提出新生代农民工的城市融入问题之后，笔者继续对这个问题做更广泛的调查和研究，从社会心理、日常生活行动和制度等三个层面，将新生代农民工的城市融入状况概括为“半城市化”现象或问题。在对比中外城市化的基础上，我们看到，农村人口在城市化过程中要经历一代人左右时间的“半城市化”状况，大部分国家成功地化解了“半城市化”问题，但是一些发展中国家(如巴西、印度等)不但没有有效地化解这个问题，反而使其演变成另一个结构性问题———“城市贫民窟”现象。目前我国城市正在经历快速的行政主导型改造和扩张过程，暂且还没有为这样的问题转换提供社会空间。我们希望的是，我国“半城市
化”将沿着城市化比较成功的国家所经历的路径演变，而不是相反。为此，需要从理论和实践研究上进一步深化对农民工特别是新生代农民工的城市融入进程问题的认识，对其进行进一步深度的了解和分析，并提出相应的对策措施。
一、农民工群体的整体变迁：从流动趋向移民
在中国，迄今为止很少有研究者和政策决策者将农民工称之为移民，最多有个别研究者将他们称为“乡城迁移者”(陈映芳，2005)。这反映了整个社会尤其是城市社会从未将农民工视为理所当然的新移民，而只是将他们当作城市社会的暂住者。但是，不可回避的是，在过去30年经历了时代更换后，新生代农民工更多地表现出移民的意愿和行为，也有少数人实现了移民。从这个角度看，过去30年是农民工从流动开始向移民转变的阶段。
我国政策对移民的界定是指，经政府审批同意而永久改变居住地乃至身份的那些人。长期以来，我国最大的移民群体是水库移民，过去60年累计多达4000多万人;还有一些异地扶贫移民和其他建设工程带来的永久改变居住地的移民，等等。因此，从政策上看，农民工则不是获得政府审批同意其永久变更居住地的那些人。美国学者苏黛瑞(Solinger，1999)认为“，在中国人的观念里，‘流动人口’是由那些按官方的说法事实上没有‘迁移’的人构成的。……与世界上其他国家的移民过程不一样，仅仅到另一个新辖区定居一段时间而改变了居住点，这本身不等同于中国所说的‘迁移’。一个人要‘迁移’，就需要官方同意改变其永久户籍身份。因此，流动人口就是那些由于没有获得官方批准而被官方界定为‘临时性变更居住地’的人”。[1]显然，农民工进城务工，不是政策意义上的移民，而仅仅是为了赚钱或就业临时改变居住地的人。但是社会现实已经发生变化，事实性移民正在出现。农民工群体正在经历着如下质的演变：从过去的“离土不离乡”到“离土又离乡”、从“第一代”到“新生代”和“第二代”，以及“暂住”到“常住”或“居住”的转变，显示出他们从“流动”到“迁移”的移民意愿，彰显了农民工的“城市化”、“市民化”步伐和进程。
(一)从“离土不离乡”到“离土又离乡”
在我国历史上，早有农民工现象，他们大多是在农闲季节外出打工的农民，也有一些离开农村到城市当人力车夫、或去工厂当工人等。
虽然就地转移的“离土不离乡”模式先于“离土又离乡”模式，但是后者的出现并不意味着前者的退出;前者仍继续存在，尤其在经济发达地区。但是，以乡镇企业为主吸引劳动力就地转移的“离土不离乡”的能力到上世纪90年代中期，渐渐地显示出其局限性，在吸纳了一亿二千万左右的农村劳动力之后，难以创造更多的就业机会。而“离土又离乡”模式从80年代初开始出现后，就呈现出一发不可收拾的态势，乃至到80年代后期表现出“民工潮”形式。卷入“民工潮”的外出务工人员都是“离土离乡”人员，他们到沿海工业发达的地区以及大城市寻找非农就业机会。刚开始，大量农村劳动力“离土离乡”的异地转移目标是沿海乡镇企业和外资企业发达的农村地区，如苏南地区、珠三角地区、温州地区和杭嘉湖地区、福建晋江地区等地，后来才有大量农民工转向城市，进入90年代后到城市就业的农民工人数开始超过去发达农村地区寻找就业的人数，也就是说城市成了吸纳农民工的主要场所。白南生、宋洪远等人1999年对安徽和四川的问卷抽样调查显示，“一半以上的外出者在中等以上城市就业(其中四分之一以上在省会城市就业)，近四分之一在县级城市就业，另外四分之一在建制镇或乡村就业。”[3]安徽和四川都是我国农村劳动力外出务工经商最多的几个省份之一。2000年的全国人口普查也表明，进城务工的农民工占绝大多数。由此可见，离土进城的农民工成为主体，自然会带来“市民化”问题。
(二)从“第一代”到“新生代”和“第二代”
当然，并不是所有的农民工都有“市民化”、城市化的要求，但是随着大量农民工进城，特别是随着时间的推移，越来越多出生于上世纪80年代及其以后的年轻人加入到农民工行列，一个新生代的农民工群体横空出世，加上一批在城市出生的农村流动人口孩子成长起来，城市化问题就显得越来越突出。
新生代农民工和第二代农民工与第一代农民工在价值取向、受教育水平、生活经历和态度、家庭经济条件、城市认同等方面有着明显的差别和不同的表现，这些不同直接影响到他们与城市社会的关系。我们以前的研究表明，新生代农民工不但年纪轻，而且缺乏务农经验;对农村的情感较少;受教育水平较高;绝大多数没有结婚，因此也没有家庭经济负担，他们的父母也有了更好的经济条件;他们外出不只是为了打工赚钱，更重要的是为了改变生活，向往城市生活(王春光，2001)。新生代和第二代农民工具有越来越强烈的市民化和城市化倾向，他们希望获得城市居民的地位和身份，享受市民权利。2009年，我们的调查表明，66.1%的农民工在30岁以下(含30岁)，45%的农民工在25岁以下，也就是说，66%的农民工是在1978年中国实行改革开放之后出生，其中大部分是在1984年以后出生。显然，在当今的农民工中，新生代已经占主导地位了，因此我们在讨论当前农民工的时候，显然还以新生代农民工为主体。这里之所以说，现在的农民工还处在从第一代向新生代和第二代转变的过程中，其含义就在于，从城市化角度看，他们还缺乏确定性，深陷矛盾状态，摇摆在城乡之间：既有可能像第一代那样到了一定的年龄重新返回乡村，又有可能会长期留在城市。不管怎样，他们现在对农村的依赖不那么强，而对城市也没有建构成强有力的社会认同，更没有形成确定的城市化预期。从这个层面上看，他们成了一个更具不确定性、更缺乏社会归属的乡城迁移群体，他们是半城市化的主要人群。
(三)从“暂住”到“常住”或“居住”
随着农民工在城市的居住时间越来越长，出现“长期化”、“常住化”现象，在沿海一些城市，一部分农民工“移民”倾向越来越明显。按宁波市公安部门人员的介绍，有的已经成为事实上的“移民”。按国家的政策规定，居住时间在半年以下的人口属于临时性暂住人口，半年以上居住的人口属于“常住人口”。现在，像深圳、上海乃至北京等城市开始将“暂住证”改为“居住证”，虽然只是一字之差，而且并没有等同于市民权利，但是这种改变在一定程度上反映了农民工在城市的“事实移民”现象。
2008年4月，我们对进入温州市的农民工的问卷调查表明，有个别农民工在温州居住的时间长达360个月，即30年时间，也就是说他们于1978年就来到温州打工，可以说大半生都在温州度过。而农民工在城市居住的平均时间为44.23个月，即3年半以上时间，而众数是36个月，即3年时间，也就是说，绝大多数农民工在温州居住的时间在3年以上。3年时间虽然不是很长，但是，与过去的临时性务工不同的是，他们开始趋向稳定就业，力图在一个城市待更长的时间。一些农民工告诉我们说，在一个城市时间长了，不仅有了一定的适应，而且也熟悉了当地的就业情况和信息，有了一些关系网络，因此，不愿轻易换到另一个新的城市去打工。我们对国外移民的调查研究显示，凡是在一个地方待的时间越长，移民想改变居住地的愿望就越低，因为改变居住地所付出的负担和风险就越高。这一点同样适用于国内的农民工群体。
常住化的一个最明显表现就是携家带口的农民工人数在增加。据浙江省教育厅的调查显示，从2004年到2007年，流动人口子女就学人数增长很快，2005年比上年同比上升了12.07%，2006年同比上升了7.69%，2007年同比上升了21%;而杭州市流动人口子女就学增长更快，2004年同比上升27.7%，2005年同比上升19.9%，2006年同比上升20.6%，即从2003年的6.5万外来务工子女上升到2006年12万人，接近翻了一番。外来务工子女增加，意味着携家带口的现象增加，有越来越多的农民工是以家庭的形式进入城市。我们课题组的问卷调查显示，31%左右的农民工跟他们的家人在他们打工的城镇一起生活，而回答已婚的农民工只占45%，由此可见，在已婚的农民工中，只有14%的人没有将家人带出来，大部分还是与家人一起进入打工的城镇生活。与家人一起外出打工，会给他们带来稳定的生活支持，会使他们在流入地的居住长期化，变成“常住人口”甚至“事实移民”。
二、新生代农民工面临的城市融入困境
进入新世纪后，国家的农民工政策经历了不断的调整，农民工在城市生存的整体环境有了明显的改善，他们有了更多的自由和发展机会。但是，之前国家还从没有像2009年一号文件那样明确地提出农民工的城市化政策，这个一号文件要求放宽中小城市的户籍限制，推进80后、90后新生代农民工的城市化，这是一项具有重要历史意义的政策转变。但是，这样的政策转变是渐进性的，没有涉及到大城市户籍限制的放开，而政策从提出到落实，不是一个简单的过程，会触及到各个层面的不同解读和发挥问题。政策演变虽然使农民工看到了城市化的希望，但是却不能马上满足他们的城市化要求。对新生代农民工来说，更是如此，他们面临着三方面的城市化张力：政策的“碎步化”调整与他们越来越强烈的城市化渴望和要求之间的张力;他们对城市化的向往与他们实现城市化的能力之间的张力;中央城市化政策与地方落实城市化措施之间的张力。
(一)融入城市社会的机会公平问题
什么样的机会状况才是公平的呢?最直白的解读就是，在国家政策上，不论是城里人还是农村人，不论是本地人还是外来的人，只要是本国公民，就享受同等的待遇或权利，当然也承担同等的义务。把这种看法上升到理论层面，最集中反映的就是公民权理论，而“公民身份是社会政策学的核心概念[4]。”虽然公民这个概念是2000多年前希腊哲学家亚里士多德提出来的，带有排斥妇女、儿童、奴隶和乡下人的概念，但是到了20世纪，这个概念被上升到体现人类文明的一种标志，其含义发生了很大的变化，T.H.马歇尔认为“，西方‘文明’社会在18世纪的首要任务不是改善社会环境，而是发展公民权利(civil rights)，包括公民自由、财产权利和法典。”[5]在他看来，进入19世纪，又发展出政治权利(political rights)，进入20世纪，出现社会权利(social rights)，由此，公民身份的发展得以最终完成。他认为，这些权利可以保证所有公民拥有“一种普遍富裕、有实质内容的文明生活”。[6]虽然马歇尔的线性公民身份进化理论遭到各种批判，但是他阐述的公民身份内涵却受到广泛的肯定，并且将公民身份与社会政策进行了有效的链接，为现代社会政策制定提供了基本的理论平台：“执行社会政策是现代西方公民身份发展不可分割的一部分。这样一来，社会层面和社会平等问题最终进入了公民身份议程之中。”[7]也就是说，每个公民享有这些权利的公平机会。这就是我们在讨论新生代农民工融入城市问题时的一个重要的理论支撑点。
这里将马歇尔的公民理论加以引申，用机会公平视角来理解，那么，所有的中国公民都应享受平等的就业机会、居住机会、受教育机会、社会保障机会、社会参与机会、起码的医疗卫生服务、基本生存安全等由国家社会政策提供的福利权利。
对新生代农民工而言，也不例外，具体到他们在城市的生存、发展以及融入，最需要关注的是城市是否给予他们与城市其他人口同等的机会以及国家是否确保他们的公民身份。当然对这些问题的研究和讨论已经比较多了。如陈映芳以“市民权”概念(“citizenship”或“urbancitizenship”，陈映芳以此概念指中国社会中拥有居住地城市户籍的居民所享有的身份及相关权利)入手，考察了从农村地区流入城市的迁移者在城市中的身份和权利问题，探讨了这些乡-城迁移人员成为“非市民”的制度背景和身份建构机制(陈映芳，2005)。洪朝辉认为，中国的农民工在迁徙、居住、工作和求学等四大社会权利方面受到长期的制度性歧视，他们自由和平等地离开农村、定居城市、获得就业、接受教育的权利和机会遭到排斥和剥夺(洪朝辉，2007)。苏黛瑞直接从公民权角度提出农民工在城市的不平等地位，认为，“只依靠市场本身是无法为外来人口的公民权问题提供成熟的或者永久性的解决方案的。”[8](苏黛瑞，1999)2006年国发5号文件《国务院关于解决农民工问题的若干意见》虽没有直接提到农民工的公民权问题，但所列的具体内容已经折射出国家对解决这个问题的关注：“农民工面临的问题仍然十分突出。主要是：工资偏低，被拖欠现象严重;劳动时间长，安全条件差;缺乏社会保障，职业病和工伤事故多;培训就业、子女上学、生活居住等方面也存在诸多困难，经济、政治、文化权益得不到有效保障。这些问题引发了不少社会矛盾和纠纷。解决好这些问题，直接关系到维护社会公平正义，保持社会和谐稳定。”为此，该文件提出了提高农民工工资、将农民工纳入社会保障和城市公共服务体系、确保农民工子女享有平等的教育机会、深化户籍制度改革等政策。这些都是针对农民工的社会政策，涉及到就业、收入、社会保障、医疗、教育、居住以及社会参与和政治参与等等领域。如果这些政策能真正落实下去，得到执行，那么该文件的出台确实具有里程碑的政策意义。在刚过去的十多年中，中国的社会政策并不是没有改善，但是，却不足以为新生代农民工的城市融入提供最基本的公平机会支持，这在一定程度上弱化了新生代农民工城市化的能力。对于新生代农民工群体来说，他们跟老一代一样，在城市打工，但是既不能“安居”，也没法“乐业”。凭目前他们的收入水平，他们根本没有能力在城市购买住房，而且也没有能力去租住像样的房子。同样，对于城市的低收入者来说，他们的收入水平也跟农民工一样，但是他们却享受到政府提供的廉租房政策和房屋补贴福利等，而农民工却没有这样的待遇和权利。如果农民工能享受到这样的政策，那么他们即使收入低一些，也可以在城市稳定地生活下去，至少可以“安居”。而今他们不但不能住上城市条件比较好一点的房子，而且他们在城市的居住还经常是不安稳的，尤其是那些居住在城市低矮简陋的城中村房子、郊区农民房子的人们，随时都有可能因城市扩张拆迁而不断地搬家。我们碰到的不少农民工向我们诉苦说，在某地刚住得熟悉一点，就要搬家。一个年轻的农民工在北京打工一年多，已经搬了三次住处。他们在城市的居住权是得不到任何法律和政策的保障的。
同样，他们也没有获得相对稳定的就业权利和保障，不能享受基本的就业福利。虽然从上世纪90年代中期开始，城市居民的就业安全受到国有企业改制的影响而降低，但是政府推出一系列政策，对受影响的市民进行就业救济、就业培训和再就业工程等，在一定程度上降低了他们就业风险，提升了他们的就业福利。从新世纪开始，国家在逐渐地完善对农民工的就业政策，从清理民工工资被拖欠问题到改善他们的就业环境等，这些政策均在试图确保他们的就业权益。但是，在最近这次金融危机冲击下，2009年曾有2000多万农民工失去工作，返回农村，他们基本上没有享受到城市居民那样的就业政策待遇。农民工在城市仅仅是获得干活赚钱的机会，至于与就业相关的福利待遇，更不能与城市职工相提并论。即使是工资，农民工还不能获得完全兑现的保证，最近的调查显示，仍有一部分农民工曾1次，2次或多次被无故拖欠或克扣工资(其中8.85%和4.39%的农民工分别认为“1到2次”和“多次”被无故拖欠或克扣过工资)。当然，还有不少农民工没有获得同工同酬的待遇。与就业有关的第二个问题就是加班和休息问题。农民工中只有56.19%的人享有8小时工作权利，有43.31%的人每天工作达9小时到14小时，还有少数人每天工作多达15小时以上，处于超强度劳动状态;至于节假日休息情况，调查显示，2009年第三季每周休息2天的农民工只占27.52%，不到三分之一;36.24%的人每周只休息1天时间;还有27.78%的农民工每周很少有休息或没有休息。更恶劣的是，还有24%左右的农民工很少领到或基本上领不到加班工资，这不仅仅是同工不能同酬问题，而是权益受到严重损害的问题。
同时，大多数农民工也不能享受企业提供的职业技能培训。有46.35%的农民工没有参加过任何职业技能培训，有50.88%参加过职业技能培训，刚超过一半;在接受过培训的农民工中，有8.08%的农民工反映，他们的培训是由家乡所在地政府提供的，5.76%的人反映他们的培训是由家乡所在地的民办机构提供，有15.2%的民工享受到了进城务工所在地政府提供培训的权利，还有7.31%的农民工在进城务工所在地参与民办机构提供的培训;尤其值得注意的是，23.5%接受过培训的农民工是自己掏钱买培训，只有2.65%的农民工完全免费享受政府提供的培训，还有16.68%的人自己掏一部分钱，而政府或单位也掏一部分钱，用于职业技能培训。我们的调查表明，农民工以在流入地自费参加职业培训为主，而政府和单位提供的免费职业培训很有限，也无法与城市职工享受的职业培训相提并论。城市职工不但享受单位提供的各种免费培训，而且还享受所在地街道、社区提供的各种培训，但农民工就没有这样的待遇和权利。
另一个颇受关注的问题是城市社会保障制度与农民工的关系问题。从公民权理论来看，享受社会保障权利的水平是农民工在城市社会融入程度的重要标志之一，中央文件也明确要求把农民工纳入到城市社会保障制度中去。而现实又是怎样的状态呢?我们的调查，参加外来务工人员社会保险的农民工达到51.24%，其中参加城镇职工养老保险的达到53.04%，参加城镇失业保险的达到23.97%。在上世纪90年代，城镇社会保障制度基本上还没有向农民工开放，而现在有超过半数的农民工参与到城镇社会保险，这表明农民工在城市享受更多的权利。但是，还有将近一半的农民工还没有参加城镇社会保险，尤其是三分之二以上的农民工没有参与到城镇失业保险。即使参加了城镇社会保险，但不能确保他们能享受社会保险的成果。农民工具有很强的流动性，以前的社会保障制度不能确保农民工的社会保障能随着他们流动而转移，进行异地转移和接续，而最近国家已经出台政策解决这个问题，但是是否有效，还难以确定。中国的社会保障制度是以区县为单位，具有“碎片化”的特点，虽然有部分农民工加入到城镇社会保障体制，但是由于这种“碎片化”特点以及他们的户籍问题，因此，他们却不能有效地在区域间、城乡间平等地享受社会保障。
虽然大多数新生代农民工还没有结婚、生育，但是他们即将面临结婚、生育问题，至少在他们融入城市这个问题上已经考虑到这些问题。农民工子女在城市的教育遭遇，显然是他们不得不考虑的。“如果小孩教育能够解决，我们都想在这边安家，谁想两地分居啊?”这是农民工们共同的心声。我们的问卷调查显
示，子女真正享受免费上城镇公办学校的农民工只占4.81%，而子女缴费上城镇公办学校的农民工也不到10%，两者之和不到15%，即使包括子女上城镇民办学校的农民工，也只占21%左右，还有一些农民工把部分子女留在家乡上学，把部分子女带在身边上学。由此可见，只有三分之一的农民工把子女带在身边上学，三分之二的农民工将子女留在家乡上学;而将子女带在身边上学并免费接受义务教育的农民工只占将子女带在身边上学的农民工的八分之一。如果现行的城市教育体制不进行彻底的改革，那么，子女教育问题将是农民工融入城市、实行“市民化”的重大障碍之一。目前农民工子女在城市面临的是“上不起学”和“得不到好的教育”这样两个问题。
新生代农民工在这样的社会状况中越来越表现出一定的不适应和张力：越来越多的新生代农民工对工作条件和环境的要求比对收入的要求更高，他们不愿意加班加点，更不愿意做劳动强度大的工作;他们一方面追求更轻松的白领般的工作，另一方面由于技能有限而难以如愿，所以一边是民工荒而另一边是不少农民工找工作难;与此同时，他们赚那么低的收入不足以满足他们对城市生活的高追求，所以他们也加入到城市的“月光族”之中;他们看不到城市向他们打开接纳的大门的希望，也担心自己在城市生活的能力，等等。总之，当新生代农民工强烈地要求成为市民的时候，横在他们面前的是机会的不平等。从政策上看，至少有五大“拦路虎”：首先，从国家目前的就业政策来看，并没有将农民工在城市找不到工作，作为“失业”来对待，没有将他们纳入城镇失业率统计范围，由此也没有为他们提供相应的失业和再就业政策和待遇。其次，农民工在城市获得了就业权和机会，但是，却没有获得相应的职业福利，包括休息权、就业保障权等。第三，他们虽然参与一些社会保障，但是由于社会保障的“碎片化”，他们无法享受到真正的方便和保障。第四，农民工子女在城市还碰到这样或那样的公平教育障碍，尤其是在免费义务教育方面，他们还是被当成另类看待，有各种各样或明或暗的制度性门槛。最后，城市还没有为农民工提供与城镇居民同等的住房安全保障权利，不但城市廉租房、经济适用房政策没有覆盖到农民工，而且在城市拆迁政策方面根本没有考虑到农民工居住的稳定利益问题，而只考虑城镇居民的房屋产权利益，农民工实际上在城市拆迁和重建中是最容易受到驱赶和不重视的群体。
(二)社会政策文本与实践的错位
一方面我们看到现行社会政策还有不少障碍，对新生代农民工的城市融入产生了消极的影响，另一方面，一些调整好的利好的社会政策并没有产生如决策者所预料的那么好的效果，即使一些推进公平化的社会政策也并没有得到真正的落实，造成农民工实际能享受到的机会和权利，存在着政策文本规定与实践之间的严重错位：不少规定停留在文本上，根本无法执行，与此同时，还催生出不少规避行为和做法，抵消了社会政策的效力。
就拿新修改的《劳动合同法》来说，它对保护工人的权益来说，在条文的规定上有了很大的进步，至少将农民工和城镇职工放在同等的劳动主体上看待，但是在落实上面临着地方政府、企业以及其他制度的相应制掣。地方政府的相关部门因管理人员数量少而无法实行监督《劳动合同法》的落实情况。某沿海城市有400多万外来打工者，而劳动监督部门却只有4位管理人员，他们每天坐在办公室连接投诉电话的工作都忙不过来，何况还要处理投诉的案件，他们反映：根本没有时间去企业调查和监督，如果不直接投诉到他们那里，案件就根本没有机会获得处理。显然，如此薄弱的监管力量确实无法适应中国当前这个劳动纠纷高发时期的监管工作。而地方政府在GDP政绩观的指导下，实际上把《劳动合同法》视为不利于促进经济增长的法规，因此能规避就尽可能规避，不能规避的想办法规避。就拿上面这个有400万流动人口的城市而言，当地的劳动管理部门曾多次向市委和市政府申请增加管理人员编制和经费，但都没有获得回应和支持，据劳动管理部门负责人理解，如果增加他们的编制和经费，会不利于当地的企业发展。有研究表明，目前这种乡城移民者管理体制对城市政府来说是利益最大的(陈映芳，2005)。至于大量中小企业，还没有摆脱靠降低劳动力成本盈利的机制，因此能不给劳动者权益，就尽量不给，还处在将劳动者视为主要的赚钱工具阶段，还没有考虑到如何将企业发展与确保劳动者权益结合起来这样全面发展的问题，更没有考虑到对劳动者的尊重是人类最高文明的价值要求。
同样，其他社会政策也有相似的遭遇。从2003年开始，国务院相关部委推出一系列农民工技能培训政策。2003年9月，国务院办公厅下发由农业部、劳动保障部、教育部、科技部、建设部和财政部共同制定的《2003~2010年全国农民工培训规划》，规划对培训工作做出了具体部署，明确了农村劳动力转移培训工作的目标任务。2004年，农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部和建设部共同组织实施“农村劳动力转移培训阳光工程”(简称为“阳光工程”)。2006年4月，劳动保障部和国家开发银行联合下发《关于实施农民工培训示范基地建设工程的通知》，决定共同组织实施“农民工培训示范基地建设工程”。后来团中央还出台了进城务工优秀青年培训计划。实际效果是，不到三分之一的农民工享受到这些政策举措，而接受过培训的农民工并不都能获得技能的提升。这些政策之所以名号响、效果不显著，一方面在于出台政策的部门并没有配以充足的资源，另一方面是培训机制存在严重的缺陷。尤其是机制的缺陷，那是致命性的，它表现为：1.垄断培训资源的管理部门不愿放弃对资源的使用，把所有培训任务安排给自己下属的培训机构来承担，而缺乏社会培训机构的参与，这样容易造成这些部门下属的机构拿到培训资源而不真正搞培训的现象，因为缺乏对培训质量进行有效的监督和鉴定。2.培训脱离市场需求，出现“名至实不归”的问题，表现为在流出地搞培训而不了解流入地对技能的需求，因此，有农民工反映说，参加培训对找工作并没有什么帮助。3.流出地政府热衷农民工就业技能培训而流入地政府则不热衷，这种“一头热”的结果是，流出地政府想搞好民工培训但缺钱，而流入地政府有钱却不想搞农民工培训。4.现在有的流入地府也开始搞农民工职业技能培训，但是它们却只为自己辖区的农民工提供这样的政策服务，如某省实施的农民工培训政策，很有特色的“一户一技能”培训计划就是针对省内农民工。该省在就业服务的下一步工作措施中，也是将“加强本省农村劳动力转移就业，优化人力资源配置”作为重要工作安排。
解决农民工子女义务教育问题，是另一项喊得比较响的社会政策举措。早在1998年，教育部、公安部联合颁发的《流动儿童少年就学暂行办法》就规定，流动儿童少年的就学形式，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可入民办学校、专门招收流动儿童少年的全日制公办中小学附属教学班(组)或者简易
学校就读。2001年，国务院印发的《关于基础教育改革与发展的决定》进一步明确地要求，“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。”2003年9月，国务院办公厅转发教育部、中央编办、公安部、发展改革委员会、财政部、劳动保障部《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，指出地方各级政府特别是教育行政部门和全日制公办中小学要建立完善的保障进城务工就业农民子女接受义务教育的工作制度和机制，使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平;农民子女与城市学生上学收费一视同仁。2006年1月，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)进一步要求将农民工子女义务教育纳入当地教育规划。安排农民工子女就读公办学校，并按当地政府规定的项目和标准收费，不得加收借读费及其他任何费用。家庭经济困难的农民工子女纳入“两免一补”大范围。我们的调查表明，与前五年相比，有越来越多的农民工子女进入公办学校接受义务教育，但是，他们并不是免费的，而都要交纳相应的“赞助费”，尽管国家乃至许多省级政府在政策上规定，农民工子女在流入地享受九年义务教育的权利，但是，学校照样要求农民工交纳“赞助费”，这不是个别现象，而是一种普遍的行为。我们访谈的农民工都反映这一点“：孩子不上学不行啊，现在公立小学听说像我们这样的，进去一年需要交4500块钱，这么贵，我们交不起啊，尽管这样，我们还不一定能上公立学校，私营的那就更贵了，并且教学质量还没有保证，他们市民上公立学校就可以不交钱。”“我的老婆和两个孩子都与我住在一起，老婆没工作，在家干家务，照顾小孩。我的大儿子9岁，小儿子才4岁。大儿子在附近的民办学校上学，每学期需要缴费1700元。如果要去本地的公立学校上学，需要交赞助费1万元，我当然交不起。我的小儿子在幼儿园，每月需要交300元。”
这种学校要求收取“赞助费”的做法难道是学校自身规定吗?如此普遍做法难道地方政府不清楚不了解吗?这实际上涉及到我国教育制度的问题。在这一制度中，地方政府是义务教育的主要责任者，承担着支付本地义务教育的大部分资源的重担，外地孩子在本地接受义务教育，也就意味着增大它们的教育负担，却不能彰显它们的政绩,存在着权利与责任不对称的问题。因此，尽管上级政府大力倡导解决农民工子女义务教育问题，但是，地方政府则暗中支持各个学校以各种名义和方式向农民工(乃至外来人口)收取“赞助费”,这种做法起到一举两得的效果：一是，如果真的想进流入地学校念书，就得交纳“赞助费”，增加教育收入;二是，逼迫那些承担不起“赞助费”的农民工将孩子留在家乡，减轻流入地的人口和教育压力。
从以上三方面重要社会政策的实践遭遇中，我们可以得出这样几点看法：首先是，有关农民工的社会政策都是以不改变农民工的流动为前提而设计出来的，或者说是以确认他们的目前流动状况为基础的，而没有计划将他们真正纳入到城市化进程，因此，这样的政策为地方政府(特别是流入地政府)提供了很大的自由空间。其次，这些政策是在现有的行政制度框架下出台和实施的，并不是以改革这个制度框架为目的，因此，这些政策一旦与制度框架相矛盾、冲突，就会被这个框架化为乌有。最后，任何社会政策的实施还要依靠惠及对象的讨价还价能力，不论在《劳动合同法》规定的三方谈判机制中，还是在与政府的谈判上，农民工都是非常弱势的，是几乎可以不被重视的对象，因此，尽管国家出台了这样那样的社会政策，但是，农民工没有组织力量、强有力的手段去坚持和维护这些政策给予他们的权益。
所以，现有有关农民工的所有社会政策只能使农民工在城市社会处境得到一些改善，但无法使他们“市民化”。现有的社会政策还不足以破除城乡二元体制和“各自为政”的地方行政管理体制，因此，“市民化”的社会政策首先应以改革这种体制为前提和重点，使农民工真正进入城市进程，或者成为“城市化的必然要求”。
三、矛盾、冲突和融入：新生代农民工与城市社会之间在行动和观念上的张力
虽然面对的是相同的社会政策和管理制度环境，但是新生代农民工显得尤其特别，表现为在行动和观念上与城市社会有更大的张力。世界各国的城市化实践表明，即使在没有像中国那样的城乡二元体制的情况下，农村人口进入城市、完成城市化也是一个需要不断学习和适应的过程，并不是一蹴而就的，这个过程一般要历时一代人。因为城市与农村不仅人口规模、密度不同，而且更重要的是有着明显的生活方式、价值观念的差异，比如农村没有过马路的问题，农村走路也不需要像在城市那样一律靠右或靠左走。当然，并不是所有国家的农村人口进城后完全适应和融入城市社会，如一些发展中国家，有不少农村人口在城市形成了自己的聚落乃至贫民窟，出现城市“亚文化”圈。相对其他国家而言，在过去30年中，我国的农民工经历了不止一代人，而今还没有完成城市化的学习和适应。当然，这并不是因为农民工没有这个学习和适应能力，也不是因为他们不愿意去学习和适应，而是因为中国独特的城乡体制和行政管理制度在延缓、阻止了农民工的城市化学习和适应进程。与此同时，中国的农民工还没有像其他一些发展中国家那样完全沦为贫民窟成员，但是，农民工与城市社会之间不论在社会认同、价值观念还是在行为方式上都存在一定的张力、冲突和紧张。这可能有城乡传统之间的磨合问题，更有社会政策和制度差异导致的问题。因此，当我们探讨社会政策对新生代农民工“市民化”的影响问题时，除了梳理有关政策的规定及其影响外，还要从行为方式、生活方式乃至价值观念层面去进行相关的分析和讨论。
新生代农民工对城市的了解、学习和适应比第一代更快、更多、更好，他们从观念、生活方式到行为，都很快地“城市化”，但是，他们对自己的身份和城市居民的看法、态度则显得更敏感。在多次调查中我们发现，当年轻的访谈对象被问到是什么地方的人的时候，他们一开始并不想告诉我们他们来自的具体乡镇，而仅仅告诉我们是某某市，等交谈多了，相互熟悉了，经追问才会告诉我们他们的家乡情况。他们确实不想向陌生人显示自己来自“太农村”的地方，他们对城乡二元体制下铸就的“城市高于农村”、“城市居民比农村居民高一等”的社会地位等级现象有着更多的敏感性，他们在与城市社会近距离的交往中深切地感受到对乡村人的普遍歧视现象。在上世纪80年代和90年代，城市社会以公开形式表露出对农民工的社会歧视，从语言上对农民工“污名化”(如盲流，社会治安的罪魁祸首，素质差等)，限制农民工的就业范围，随时对农民工进行搜身检查和驱赶、强制遣送等。进入21世纪，公开的歧视表达越来越少，但是隐蔽性的、潜在的、根深蒂固的社会歧视仍然存在，不时地在一些场合或言语中流露出来，甚至出现在一些行动中。我们的调查表明，在城市找工作过程中，还有15.7%的农民工认为，城市社会仍然存在对农民工的歧视;有8.5%的农民工之所以选择将来返回农村，其主要原因是“在城市里受到歧视，回到农村可以享受平等和尊严”;还有41%的农民工认为“，农民工”这种称呼是对进城务工人员的歧视，只有22.5%的农民工认为这个称呼符合实际。显然，有越来越多的新生代农民工开始意识到“农民工”这样的称呼的歧视性。
新生代农民工还开始意识到，城市是一个充满势利、没有人情、斤斤计较、缺乏信任的社会，但是他们会以自己独特的方式对城市的社会歧视和冷漠做出回应，而不会像第一代农民工那样选择“沉默”和“忍耐”，默默地接受不公的对待。一开始，他们是带着羡慕的心态进入城市，希望获得城市社会的认同和接纳，并不是想跟城市社会作对。一位来自山东革命老区的小伙子对我们说，刚到北京时，发现北京真好，真想留在北京，但是经历了8年多的生活，他发现北京人很无情，太伤他的心，没有获得北京的起码尊重。但是为了赚钱，他还是选择继续待在北京。他说，他不会无缘无故地去报复北京，而只有在遭到明显的不公对待和欺压的情况下才会去考虑，肯定会给出激烈的反抗。迄今为止，他们的反抗方式正如大家从媒体获知的那样几种：为了讨回被拖欠的工资，他们会采用一些极端的方式，比如跳塔楼相要挟，来给政府以压力，迫使工资拖欠者还清拖欠工资;还比如他们会采取集体行动，上街抗议，或罢工瘫痪企业，或堵截公路或卧轨以中断交通，或围堵政府大楼等等。有些农民工结群居住(聚居)，结成团伙关系，以保护自己不受城市社会的欺压和排斥。某市抓到几位破坏公园路灯的农民工，问他们为什么采取这种破坏行为时，得到的回答是，你们城市搞得那么漂亮，而我们却在那里生活得那么差，实在看不下去，接受不了，就有这样的冲动，不是为了其他原因。
当然，新生代农民工对城市的感受是非常复杂的，他们觉得城市比他们老家好很多，很愿意成为城市居民。一位在北京工作的新生代农民工发起所谓“我也是城里一份子，我要为城市做贡献”的活动，得到了不少其他新生代农民工的回应，志愿参加清洁北京环境的活动。但是这样的活动并没有坚持多长时间，一方面他们每天工作时间长，休息时间少，另一方面他们流动性大，而更重要的是，他们的热情没有获得北京社会的积极回应。新生代农民工的另一点复杂感受就是在城市没有家的感觉。我们的调查显示，只有8.2%的人说他们经常参与所在街道和社区的居民活动，而有近60%的人从没有参加这样的活动，他们与城市社会有着很深的隔阂。在这样的生活处境中，新生代农民工在观念和认同层面，与城市社会的互相评判存在着相当程度的负面效果。
新生代农民工当然也延续着第一代农民工的这样一种行为方式———以聚群的生活方式为主，重视内群体交往，缺少群际交往。我们的问卷调查显示，只有36.8%的人参加了单位的工会组织，更多的人想参加但没有参加，或者根本不想参加;只有8.2%的新生代农民工经常参加社区居委会组织的活动，10.6%的人有时参加。尽管他们与城市其他群体的交往比较少，但是56.7%的人说，他们都比较适应城市的工作和生活，不适应的农民工比较少，有的(17.7%)是适应城市工作而不适应城市生活，有的(6.5%)是适应城市生活而不适应城市工作。一方面新生代农民工在城市的群际交往比较少，局限于自己群体内部交往，另一方面他们又比较适应城市工作和生活，这说明了大部分新生代农民工处于愿意生活在城市、但又不能完全与城市社会融合的“半城市化”状态。
而新生代农民工对城市化又是怎样的看法和愿望呢?我们的调查显示，他们的看法也是相当矛盾的，这种矛盾也折射出他们目前的处境。“如果经过户籍制度改革后，可以将自己(和家人)的户口迁入城镇”，则只有30.2%的新生代农民工回答说“愿意”，17%的新生代农民工还是愿意留在农村，还有32%的新生代农民工表示“两可”。至于他们将来选择留在城市的主要原因依次是“为了子女进城接受良好的教育”“，能学技术、长知识”，“就业和生计有保障”，“收入高、福利好、生活好”，“可能改变自己的命运、有发展前途”等。由此可见，新生代农民工选择进城，是非常务实的，在他们中的大部分人看来，通过城市化很难获得社会地位的提升和尊严的实现，而更多的是为了子女教育、改善生计、提升技能、有好的就业和福利保障等。
由此看来，新生代农民工对城市和农村都怀有矛盾的心态：城市可以给他们提供更多的收入和就业机会，城市生活也是他们羡慕的，但是城市并没有给他们安稳的生存保障，而对农村，那里有他们的家人、房子以及熟悉的邻里，还有可供温饱的田地，但是农村还是那么落后、贫穷。他们俳徊在城乡之间，在观念、价值、生活方式和行为上表现出矛盾特性。
四、社会政策的整体改革是新生代农民工融入城市社会的基本前提
我们在讨论新生代农民工的城市融入问题时，关注的并不是所有新生代农民工都要转变为城市居民的问题，因为每个新生代农民工是否想成为城市居民，是他们自己的选择，而我们更关注的是他们是否享受平等的、自由的城市化机会问题以及社会政策调整滞后给他们带来的负面影响。以上的分析可以让我们做出这样的判断：迄今为止所进行的“碎步化”社会政策调整不足以满足新生代农民工这个群体的城市融入之需求了，现在到了全面、系统地改革我国社会政策体系的时候了。
(一)全国实行居住制度
不论是乡村还是城市，全面放开户口对迁移流动的限制，户口应是一种登记的凭证，而不应是一种身份标识。当前一些城市虽然也推行了居住制度，但是并没有完全剔除身份功能，还是有区分地对待不同的人口，并且给农民工设置了几乎难以逾越的门槛和障碍。这不是我们所说的居住制度，我们说的居住制度，就是一种纯粹的管理登记制度，不给自由迁移设置障碍。这样的制度只能在全国范围内同时推行，才有效，否则，局部的改革往往难以克服整个体制的弊病。
(二)以改革财政收入和分配体制为核心，全面推进行政管理体制改革
目前中央也出台了一些社会政策，试图给予农民工一些平等的机会，比如给农民工子女义务教育机会，但是由于现行的教育财政体制以及政绩考核体制削弱了这个政策的效力。同样，新修改的《劳动合同法》缺乏相应的配套机制而难以得到有效的实施和监督，农民工的同工不同酬、超时加班、企业福利欠缺等问题都没有获得预期的解决。这里既有《劳动合同法》本身存在的缺陷原因，更有现行的行政管理体制存在明显不利于该法实施的原因。
(三)确定总体的城市化思路后，着力推进各项社会政策的彻底改革
城市化是回避不了的社会发展过程，我国的城市化是明显滞后的，不仅滞后于工业化进程，而且更落后于农民工对城市化的需求。但是，长期以来，国家在城市化问题处理上是被动作为，而且缺乏明确的思路和方向。现在应该到了全面推进城市化的时期了，因此，国家应该废除和改革许多不符合城市化的社会政策。目前最迫切的改革是教育制度和政策的改革、社会保障制度的改革和住房保障制度的改革。教育制度和政策改革为年轻一代农民工子女构建平等的发展机会，冲破阶层隔阂，顺利实现代际城市化的转型。社会保障制度改革，旨在建构覆盖所有公民的一体化社会安全网络，尽可能减少农民工城市化的风险。住房制度改革有三层含义：一是政府为进城农村人口提供最低的住房安全条件。二是促进农村住房市场发展，为农民创造更多的财富，使愿意进城的农村人口可以将农村财富转移到城市，减轻他们城市化的负担，也能减轻国家的负担。三是让有一定经济能力的农民工在城市购买自己的住房或者租住体面的房子，可以实现“安居乐业”的理想。
总之，新生代农民工的城市融入问题之所以重要，不仅是因为它涉及到国家整体的发展方向，而且它也直接关系到国家其他问题的解决。比如目前有许多关于就业、工资拖欠、社会保障问题的研究只是着眼于问题的本身，而忽视了与农民工的城市化问题的联系，中央许多好的政策之所以难以落实，在很大程度上不是建立在促进新生代农民工城市化和城市融入的基础上，而仅仅是因为仍将新生代农民工作为城市的临时人口来看待，这样的政策不可能有稳定的效力基础。因此，新生代农民工的城市融入问题是一个更广泛的社会发展问题，急切地需要国家采取全面、系统的城市化政策去解决，否则会影响整个国家的稳定、健康和可持续发展。
注释：
[1][美]苏黛瑞.在中国城市中争取公民权[M].杭州：浙江人民出版社，2009：15.
[2]史国衡.昆厂劳工[M]//
[3]白南生，宋洪远，等.回乡，还是进城———中国农村外出劳动力回流研究[M].北京：中国财政经济出版社，2002：19.
[4][英]哈特利•迪安.社会政策十讲[M].上海：上海人民出版社，2009：17.
[5]同上，第19页.
[6]同上.
[7]同上.
[8][美]苏黛瑞.在中国城市中争取公民权[M].杭州：浙江人民出版社，2009：318.
作者简介：王春光，中国社会科学院社会学研究所社会政策研究室主任，研究员，中国社会科学院社会政策研究中心秘书长，中国社会学学会副秘书长。