土地权利问题是当前学界、政策研究部门、媒体以及社会大众关注的焦点。一般认为，给农民更大的土地权利，不仅有利于保护农民的利益，而且有助于加快土地流转，形成规模经营，提高土地资源配置的效率。近年来，中央的农村土地政策正是向加强农民土地承包经营权的方向发展。2007年通过的《物权法》将土地承包经营权界定为用益物权，使农民土地承包经营权具有了超越债权的性质。但从我最近10多年的农村调查来看，给农民更大的土地权利，可能不是保护了农民利益，而是损害了农民利益，降低了土地资源的配置效率。
为什么会出现这种情况？我们不应该仅仅抽象地讨论土地权利与农民利益和资源配置效率的关系，而需要深入到土地制度运作的具体语境中，深入到土地权利的内在逻辑中去。
小农经济格局及存在合理性是
讨论中国土地制度的两个前提
中国当前的土地制度是承接人民公社“三级所有、队为基础”而来，由生产队演化而来的村民组是农村土地最基本的所有权单位。分田到户时，生产队以户为单位，按人口均分土地。为了做到公平，土地分配一般是按远近、肥瘦和水源条件好坏来搭配承包，由此形成中国农户人均一亩三分、户均不过十亩的小农经济格局。中国农民承包的土地，不仅规模小，而且十分细碎。这是我们讨论中国土地制度的一个基本前提。
在可见的将来，中国农村人口向城市转移是一个漫长的过程，因为中国农村人口太多。当前中国农村户籍人口达到9.4亿，他们往往通过家庭代际分工同时获得务工和务农两笔收入，即年龄比较大的父母在家务农，获得农业收入，年轻子女外出务工，获得务工收入。如果务农收入可以解决一家人的温饱问题和日常开支，务工收入就可以作为闲钱积攒下来。但如果没有务农收入，务工收入就只能用于解决一家人的温饱和应付日常开支，这个家庭因此可能跌到温饱线以下。因此，在未来三五十年，中国大多数农户家庭要维持一个超出温饱、相对体面的生活水准，还需要依靠务农收入。中国“人均一亩三分、户均不过十亩”的小农经济还有长期存在下去的合理性和必然性。这是我们讨论中国农村土地制度的又一个基本前提。
中国农地制度安排出现
“反公地悲剧”
在以上两个前提下讨论中国农村土地制度和土地权利，就十分有趣。给农民更大的土地权利，显然不是专给某个农民更大的土地权利，而是要给村社集体内所有承包土地农户更大的土地权利。
农户拥有更大的土地权利，意味着个体农户有更大的不服从村民组集体的权利，也就有更大的对抗村民组内大多数农户决定和利益的能力。因此，在村民组集体内，无论对大多数人多么有利及大多数人有多么强烈愿望去做的事情，只要少数农户反对，这些事情都可能无法做成。
而村民组是一个很小的单位，是一个最基本的灌溉单元，也是一个最小的维持农业生产基础条件的单位。中国小规模且细碎的土地，离开村社集体的协作，将难以获得顺利进行农业生产的基础条件。农户更大的土地权利造成如集体灌溉、机耕道修建、植保等村民组内维持农业基本生产条件的、一家一户“不好办和办不好”的公共和公益事业容易因人反对而无法办成的局面。结果是，所有农户都因为更大的土地权利，而更加难以获得基本的进行农业生产的条件。农民的土地权利增加了，但农业生产的基础条件更加难以获得，农业生产更加不方便了。这是笔者近年来在全国农村调查的强烈感受。
美国经济学
当前的中国农村，农民已经发生极大分化。从收入来源来看，既有纯农户，又有兼业户，还有已经转移进入城市但在农村仍然有承包地的农户。从收入多少来看，有经济条件好、中、差的不同农户。农民的分化，使农民利益诉求差异极大。在改善农业生产基础条件的任何集体行动中，农民所获得的利益或所受到的损失总会有所差异，因此就容易产生持反对意见的少数。而这个持反对意见的少数因为有很大的土地权利，足以阻止任何大多数人的决定，从而导致在村民组范围内的集体行动困境。农业基础条件的改善也就不可能。
农民更大的土地权利，如“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”这项规定，就使得有些转移进城的农户不必退出自己的土地。这些进城农户并不关心土地收入，他们也不会随意将土地流转出去，而是会让土地“有”在那里。随着越来越多农民转移进城，从事农业生产的农户就会发现，为了方便生产而计划进行基础设施建设时，根本就找不到讨论基础设施建设的商议对象。
对于从事农业生产的农民来讲，更大的土地权利并不意味着更多的收入和利益。相反却往往意味着更高的集体行动成本、更少的集体妥协、更难对付“钉子户”和更加无法防止搭便车，从而使农户更难获得进行农业生产的基础条件。取消农业税前，农村集体灌溉还普遍可以进行，取消农业税后，大多数地方农村的集体灌溉迅速解体，农户不得不通过打井来灌溉水稻。笔者主持的一个乡村建设实验区，一个只有4万多人的乡镇，近年竟打了7000口灌溉机井。
相对于更大的土地权利，从事农业生产的农民最需要的是耕作方便，是旱涝保收。而在中国如此小而细碎的土地规模下，离开农户协同一致的行动，离开作为基本灌溉单元和土地所有权单位的村民组，农户根本不可能获得进行农业生产的基础条件。站在（从事农业生产的）农民的立场，农民不是要更大的土地权利，而是要耕作方便。
（作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心）