对于社会保障概念，人们的理解基本上限于资金保障的范围，关注的重点也只是资金的筹集、支配与发放。诚然，资金保障是社会保障的重要内容，特别是在社会保障制度建设的初级阶段，重视资金保障是很自然的。但如果从发展和完善社会保障角度来说，确立完整的概念和体系结构却不仅是个学术问题，也是制度建设的实践所必需的。

完善社会保障体系必须扩大社会保障概念

这里不想全面讨论社会保障概念，只提出服务保障的问题，只强调服务保障对于资金保障的意义。举例说，有的老人在家中去世许多天了，竟然无人知晓，这种事在城市和乡村屡有发生。他（她）们可能享有很好的社会保障待遇，缺的不是养老金和医疗保险金，而是身边无人，或得不到基本的社会服务；许多从外地到大城市就医的人，跑了多家医院也没有找到合适的大夫，就因为缺乏必要的就医服务信息，不仅白花了不少冤枉钱，还可能耽误了治病；现在，患慢性病的人越来越多，除了到医院就诊以外，主要靠日常的生活护理。

凡此种种，表明一个社会保障体系好不好，不完全取决于资金保障，还取决于有没有好的社会服务体系来支撑社会保障体系，使之得以落实和增效。如果没有服务保障，资金保障的实际效益就会大打折扣。服务保障就是资金保障的效率系数。现在，我国的资金保障水平总体较低，提高资金保障水平在许多情况下（特别是广大农村地区）还是当前的主要任务，所以服务保障的重要性被掩盖了，但资金保障和服务保障之间的规律性关系任何时候都是存在的，如果不及时注意，做好制度和机制安排，以后就会出现很多问题。

支撑社会保障的社会服务体系

“十二五”是发展和完善社会保障体系的关键时期，建议在重视资金保障的同时，兼顾服务保障体系建设。公共财政要把保障基本服务作为“保基本”的重要内容，特别是目前我国有些社会保障制度还在实验阶段，将来还要调整、并轨和统一，过分地追求提高现有制度的保障水平，可能给以后的制度调整和完善造成障碍，不如更多地关注社会保障的支撑体系建设，打好基础，为将来的制度运行准备良好的条件。

第一，加强养老服务体系建设，增强服务保障的可得性。我国目前的养老服务远远不能适应社会结构和人口结构的变化，尤其是随着人口流动的加剧和空巢家庭的增多，得不到任何养老服务的老年人所占的比例越来越高，社会养老规模太小，能力严重不足，亟待大量建设公办民助、民办公助、民办互助的养老机构。同时，根据中国人的传统习惯，要大力扶持依托社区的居家养老，据北京市的调查，53.3%的市民首选依托社区的居家养老，希望得到家政服务、餐饮服务、陪同就医和康复服务的均达30%左右。不论是机构养老、社区养老，还是依托社区的居家养老，都要加强规范管理、提高服务质量，建立考核和监督体系。

养老服务的一个重要方面是精神慰藉、心理呵护和社会关怀，这不是单靠资金可以保障的。在传统的家庭养老功能弱化以后，社会必须承担起对老人提供精神服务的责任。我国的志愿者服务队伍还处于初创时期，包括心理咨询和疏导的社会工作专业队伍的培养也刚刚起步，社区服务网络有待探索和发展，所有这些，都需要在“十二五”期间在国家层面纳入规划。

第二，加强医疗服务体系建设，增强服务保障的可及性。重点是基层，是农村。首先要加强城乡基层医疗卫生机构建设，积极创造条件，逐步建立家庭医生制度。2004年，我国每千人拥有医生数，城市是2.12个，农村地区不到1个，而且我国医疗资源分布极不平衡，有限的医疗资源过度集中在大城市，严重影响了资源利用效率。要努力缩小医疗服务的城乡差距，给每个城乡居民建立健康档案，每年进行一次体检，争取让每个人都能在有效时间内及时得到医疗服务。将卫生医疗资源重点用于医疗服务基础条件的改善，其社会效益是最大的。

第三，加强就业服务体系建设。建设城乡共享的就业信息网络，强化社区就业服务，配备就业服务工作人员，完善多级联动的服务平台。“十二五”期间，我国进城务工人员仍将保持在1亿人以上，他们的平均受教育年限不高，而这一时期产业升级将明显加速，他们面临的就业压力将空前加大。要大力加强对农民工的职业技能培训，并对积极开展培训的企业和用人单位实行奖励。未来若干年，我国每年的大学招生规模都将在六七百万以上，就业难的问题将持续存在，要鼓励高校与企业联手，为大学毕业生提供职业培训和就业服务。鼓励创业，建立包括金融支持在内的创业服务体系。

第四，加强教育服务体系建设。教育不仅是教学，也不仅是学校的事，要有一个完整的社会服务体系。首先要扩展基础性教育保障，实行对学前一年幼儿的义务教育，努力提高农村学龄前儿童的入园率，改善儿童营养，加强健康保障，为贫困地区寄宿制学生提供营养保障。为交通不便的城乡小学生上下学提供接送服务，为准备就业的初高中毕业生提供义务职业教育。动员和整合多方资源，创办社区学院，为进城务工人员、往届毕业生、社会青年以及成年人提供可与大学和专科教育相衔接的继续教育。

以社会服务体系支撑社会保障体系可以一举数得

首先，加强社会服务体系建设不但可以提高社会保障资金的使用效率，还可以充分发挥社区人力资源（离退休人员、邻里互助等）的作用，成本最低而效果最好，符合中国传统和国情。

中国的社会保障与西方福利国家、福利社会最主要的区别，应该体现在更贴近基层群众，更便于基层群众的参与，更适合发挥我们中国的优势。我们可能长期无法与欧美一些国家比资金保障的水平，但是，不见得我们中国人就不可能享受到很好的社会保障。如果我们用全面优质的社会服务体系来支撑社会保障体系，就可能是一个很符合中国国情的、成本很低而效率很高的制度体系。比如，如果我们能够以社区的形式把社区里的离退休人员组织起来，用很低的成本服务，那么社区内部、邻里之间，组织开展养老照顾、医疗护理、婴幼儿看护、心理慰藉、安全守护等很多事情都可以有人管了。而这种“管”，不需要像西方那样靠公司、靠一些专门机构付出高成本。现在，全国许多地方的一些社区就是这样做的，组织社区群众，给离退休人员找点事做，他们还挺愿意，觉得被社会承认了，觉得自己还挺有用。这是一种非常丰富的资源，我们要用政策、用制度来发掘这种资源。依靠基层群众，面向基层群众，满足群众的基本需要，发挥中国的资源优势，成本最低、效益最好。

其次，以社会服务打通城乡壁垒，实现城乡统筹，是比资金统筹更便捷的统筹途径。由于我国城乡收入差距在3倍以上，靠公共财政填平这个差距的难度很大，所以，社会保障的城乡统筹，要想从资金保障的均等化实现突破，恐怕一时难以做到。但是，由于农村居民之间有更为紧密的血缘和地缘联系，有亲友信任、邻里互助的社会基础，社会服务完全有条件搞得比城市更好。服务方面的城乡统筹有可能比资金方面的城乡统筹更便于实现。

再次，加强社会服务体系建设可以重新把社会组织起来。计划经济时期，我们曾经依靠单一公有制和社会生活的单位制，实现了较高的社会组织程度，有限的社会资源容易得到动员和调度使用；市场经济时期，制度多元，资源分散，单位弱化，个人原子化倾向严重，公益事业失去了稳固的资源基础。既然难以通过所有制关系和单位制关系实现紧密的社会联结，那还有什么途径可以重新把社会组织起来？以发展社会服务为号召，便于动员群众，聚拢社会资源；以提供社会服务为纽带，倡导服务、互相服务、规范服务，还能够增强社会团结和社会凝聚力，又能够帮助社会保障制度夯实其社会基础。借助社会保障所搭建的社会组织基础、信任基础、团结基础，还可以成为从事其他社会事业、社会管理和社会建设的共同平台。

最后，加强社会服务体系建设可以推动服务型政府建设。如果政府主要提供资金，那么对它来说这是权力；如果政府主要提供服务，则对它来说这是责任，出发点明显不同。政府着重解决民生问题，财政资金向基层倾斜，是面向大多数人；如果是相反的流向，只能是面向少数人，着眼点明显不同。所以，推动重视和发展社会服务，也就是推动服务型政府建设。

需要说明的是，社会服务也需要一定的资金投入，所以，在发展和完善社会保障中，要处理好资金保障和服务保障的关系。既不能以资金保障代替服务保障，也不能相反，低估资金保障的基础作用。

（作者单位：中国社会科学院社会学研究所）