城市化是社会进步与发展的必然进程，我国城市化表现为三个过程：城市向外扩张并进一步加强其对整个国家、社会、经济和文化生活的影响；农村人口向城市迅速转移；农村通过自身非农化而转化为小城市。因此，土地非农化、农民市民化是城市化进程中的必然产物。然而我国在土地非农化时，农民没有真正市民化，他们只是形式上的市民，没有得到同城市居民一样健全的社会保障。

三种不同类型的失地农民

从失地农民生存状况角度可将其划分为三种类型：不依靠土地经营作为收入来源的农民，他们从事非农经营，收入较高；收入一般的农民，但基本生活不存在问题；无法再就业、年龄较大、体力弱、基本生活有困难的农民。

同属于失地农民，但由于其对土地依赖程度不同，因此失去土地对他们生活的影响程度是不同的。第一种靠非农收入生活，对土地依赖性最小，失地对他们影响最小；第三种属于弱势群体中的弱势群体，对土地依赖性最大，这部分农民知识和技能有限，再就业困难，失地对他们影响最大；第二种属于对土地依赖适中人群，即使失去土地，仍可以再就业，寻找其他谋生方式。

上述分类是对农民失地前与土地的关系进行分类，而农民失地后与土地就失去直接联系，所以还应考虑农民在失地后所做的选择，大致有三种选择：进城务工；在本地务工；还有一部分由于年龄和体力限制，既不能在城市务工也不能在本地务工。本文用失地农民与土地关系程度的分类方法，并结合农民失地后的去向选择，进行综合分类。分清失地农民的类型，能够认清失地农民的现状及提供最需要的保障，对建立适当的失地农民社保模式有重大作用。

当前的典型失地农民社会保障模式

由于耕地非农化与农民非农化不同步，导致“三无”农民出现。近年来，全国各地在进行解决失地农民社会保障的有益探索。根据劳动保障课题组的研究，各地对失地农民保障做法主要有六种类型：北京模式、上海模式、青岛模式、天津模式、重庆模式、江苏模式。

六种模式的共性表现在五个方面：第一，依据各地颁布的办法、文件等实施失地农民社保制度。第二，将失地农民按年龄划分为两类，并实施不同保障方案。第三，各地制度设计出发点与理念各异。如果把失地农民看成是城市化进程中必然结果，并认为城市化应是总人口中城市人口的增加，就会将失地农民纳入城市社保体系；认为他们本身是农民，会将其纳入农村社会保险体系；认为他们既不属于农民也不属于市民，会单独为其建立一种社保制度。第四，各地根据自身情况，实行具地方特色的保障模式，造成社保制度碎片化。第五，保险费来源大致相同，大部分来源于被征地农民所获得的征地补偿费、安置补助费及政府获得的土地出让金。

六种模式的缺陷有：第一，各地社会保障的建立主要依据政府颁布的法规、办法等文件，立法层次低，使其缺少法律保障，也意味着保障缺乏稳定性、连贯性，是一种临时性、不延续的保障。第二，对失地农民身份认识不清，导致建立失地农民社保时出发点与理念不清。第三，并未实行真正的分类保障。目前建立的失地农民社保模式仅从失地农民年龄特征对其进行分类保障，而未从其对土地依赖程度上进行分类保障。年龄只是划分失地农民是否应该加入社会保险以及缴费的依据，而关注他们对土地的依赖程度，才能真正了解失地农民最需要的保障。第四，碎片化的保障模式，不利于制度衔接。各地在建立失地农民的社会保障模式时，仅从自身发展情况考虑，而未从失地农民的长远利益考虑。如果失地农民跨地区流动，会因制度的碎片化、缺乏衔接而产生保障阻碍。并且最终全国要建立统一的失地农民社会保障制度，虽然目前条件不具备，但这种碎片化的保障模式向未来失地农民保障的统一提出了挑战。第五，失地农民社保金来源单一且有限，社保水平低。征地补偿标准过低，使社会保障金来源少，造成失地农民保障水平低。

完善失地农民社保制度的对策与建议

首先，要加快立法步伐。在我国社会保障建设进程中，几乎每一个保障方面都呼吁法律出现，只有这样才能建立稳定可持续的社会保障体系。失地农民社会保障制度的建立同样需要立法进程的加快，只有立法作为保障，才能从法律上真正保障失地农民的权利。

其次，要明确界定失地农民的身份。农民失去土地，他们已经不属于农民，就如下岗工人一样，他们是失去工作的劳动者，不再属于工人队伍，而属于失业者。合理界定失地农民的身份，这应是对其实行保障前最值得思考的问题。既然失去土地，不再依靠土地为生，他们未来的发展应该是加入市民行列。当然结合我国目前情况，这需要一个过程，但是我们不能因为过程漫长而忽视这个现实，既然土地已被城市建设所用，那么，失地农民应属于市民行列，而不应是处于非农民和非市民的尴尬人群。但本文所指市民化并不意味着将所有失地农民全部迁移到城市，职业从参加农业生产转化为从事非农生产，身份从农民转化为市民，这在目前是不现实的。我们应把失去土地后进城务工的一部分人纳入市民，没有进入城市但在农村从事非农生产的应就地城镇化，对于那些年龄、体力上不能进城也不能在本地从事非农生产的，应该给予救助。因此，只有身份界定清楚，失地农民的保障标准以及办法才能相应界定清楚。

再次，要进行分类保障 。根据农民失地前的三个分类，实行分类保障，即根据他们经济情况以及对土地依赖程度建立失地农民保障制度。还要根据农民失地后的选择，即进城从事非农生产、留在本地从事非农生产、还是留在本地无法从事非农生产，综合实行分类保障。而不应简单根据年龄设立缴费金额，不能全部一刀切，只纳入一种社保体系中。

第四，要建立统一多层次的保障模式。城市化进程决定把农民土地划为城市建设使用，失去土地的劳动者就应转化为非农人员，并纳入城市社保体系。只有最终统一于一种保障体系中，才利于失地农民跨地区流动，也利于我国社会保障制度长远发展。以上是从我国城镇化长远目标考虑的，但目前将失地农民全部纳入市民行列显然是不现实的，但我们可建立统一多层次的保障对失地农民进行分类分层次保障。

第五，国家和地方政府要承担起相应的责任来。在目前土地征用和补偿框架下，不应从支付给农民的补偿费中直接扣除作为社保基金，而应从政府土地收益中确定一定比例国土出让金，建立失地农民社会保险基金。因为失地农民是城市化进程中的弱者，理应得到补偿。让他们加入城镇社保体系，享受和城市市民一样的保障待遇，是与他们身份非农化相符的，因此政府应承担起财政支持的责任。

（作者单位：河海大学公共管理学院）