建立失地农民社会保障制度，有利于社会稳定和经济发展。国土资源部提供的数字表明，目前群众反映征地纠纷、违法占地等问题的占信访接待部门受理总量的73%，其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，其中又有87%反映的是征地补偿安置问题。这意味着城市化进程愈快，失地农民问题就愈突出，如不及时引导，必然会对整个社会甚至国家的发展产生影响。

随着城市化和工业化进程的加速推进，有越来越多的农民失去了土地。据统计，1987—2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%是通过行政手段征用的。目前，我国失地农民总数约在5000万人左右，预计10年后我国失地农民将接近1亿。然而，我国现行的土地补偿办法并不能从根本上解决失地农民的社会保障问题。首先，现行的土地征用补偿标准的测算办法不够科学合理；其次，由于土地征用补偿标准测算办法不够科学合理，导致补偿标准过低，安置补助费用远远不能取代以往土地所具有的“最后保障”这一社会功能；再次，失地农民就业仍面临许多困难，在激烈的就业市场竞争中他们仍明显处于劣势。由于我国农民缺少受教育和培训的机会，文化素质和知识技能较低，失去土地后，他们在社会上的竞争能力十分有限，而由农村意识转化为城市意识，由农民的生活、生产方式和行为转化为市民的生活、生产方式和行为需要一个较长的时间，这期间他们必然面临各种风险。

因此，建立失地农民社会保障制度的必要性和紧迫性正日益凸显出来。建立失地农民社会保障制度，有利于社会稳定和经济发展。国土资源部提供的数字表明，目前群众反映征地纠纷、违法占地等问题的占信访接待部门受理总量的73%，其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，其中又有87%反映的是征地补偿安置问题。这意味着城市化进程愈快，失地农民问题就愈突出，如不及时引导，必然会对整个社会甚至国家的发展产生影响。因此，从社会稳定和国民经济持续、快速、健康发展的要求出发，需要建立失地农民的社会保障制度，以提供经济发展所需要的稳定的社会环境。

如何建立合理的失地农民社会保障体系？针对这一现实问题，我们提出几点相关建议。

第一，设立失地农民社会保障基金。这有助于降低失地农民面临的风险，促进社会稳定发展。由国家财政全部负担失地农民社会保障是不现实的，我们认为，征地过程中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益应成为失地农民社会保障基金的主要来源。但是，目前征地补偿安置费标准低以及增值收益分配不合理的状况，在一定程度上妨碍了失地农民社会保障基金的设立。因此，必须改革现行的有关征地补偿和安置办法，严格区分公共利益和非公共利益两种不同类型的征地行为，分别采用不同的征地补偿和安置标准，并明确规定补偿和安置费必须用于建立失地农民的社会保障基金。

与此同时，还应加强社会保障基金的规范运营。失地农民社会保障基金能否高效运营、保值增值，不仅关系到广大被保障对象的切身利益能否得到保障，而且关系到失地农民社会保障体系能否高效运行。在我国，没有必要像智利等国家那样将社会保障基金全部交由私营机构经营管理，但可以交由银行或其他金融机构经营管理，并引入竞争机制来促进基金的保值增值。要保证失地农民社会保障基金的顺利保值增值，就必须实现投资方式多元化，应适当涉足实物投资、银行存款、各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等，在确保安全性的前提下，充分体现基金的收益性。当然，还应注意加强社会保障基金的监管。

第二，明确失地农民社会保障体系的构成内容，主要包括失地农民最低生活保障、失地农民的养老保障、失地农民的医疗保障。

第三，人力资本投资也是建立失地农民社会保障的一种方法。著名经济学家赫克曼指出，人力资本不仅是中国财富状况的最终决定因素，也是可持续增长和效率与公平同时实现的关键。对农村进行人力资本补偿，不仅可以增加农村人力资本的存量，而且可以改善农村劳动力市场的供给状况，有利于减轻农村农民教育、卫生保健等方面的负担，提升农村劳动力的素质，进而更好地保证对先进的城市工业部门稳定有序的劳动力供给，持续推进中国的经济增长，促进中国比较优势的挖掘与发挥。同时，农村劳动力综合素质的提高，又有利于促进农业产业结构升级、农民非农化转移，增加农民创收的途径，从根本上保证农民增收，缩小城乡收入差距，从而可以有效地解决失地农民的社会保障问题。

学者贝克尔在其重要著作《人力资本》一书中指出：“通过增加资源而影响未来的货币和物质收入的各种活动，就叫人力资本投资。”可见，人力资本投资涵盖的内容相当广泛，主要包括以下几方面：各级正规教育、在职培训活动、用于改善健康状态所花费的时间、父母用于照看子女所花费的时间、人们寻找工作的活动、个人或家庭的迁移。前四个方面可以总结为教育与培训和卫生与保健，它们基本都属于社会保障的组成部分，因此可以说社会保障是人力资本投资的基本形式；后两者可以总结为寻业与流动迁移活动，属于我们研究的城乡劳动力市场建设中的核心内容。同时，我们要看到社会保障是人力资本投资的效益载体，人力资本投资与社会保障之间存在着密切的关系，高人力资本投资必须有健全的由社会保险、社会福利、社会救助、优化安抚等组成的社会保障为基础。只有在社会保障与人力资本投资相协调的情况下，才能达到人力资本效益最大化。反过来，在有完善社会保障体系支持的社会基础环境中，更多的人力资本投资将带来社会经济的繁荣与可持续发展，进而从经济物质条件上促进社会保障制度的完善。人力资本投资在初次分配领域影响人们的工资水平，进而对再分配领域的社会保障也有深刻的影响。

人力资本投资对社会保障的影响表现在两个方面。从宏观的角度看，人力资本的增长有利于对劳动者权利的制度保护力度的扩大，有利于国民收入中劳动所创造的价值的份额的增大。人力资本的增长带来了对制度的新需求，一些政治的法律的制度尤其受这些新需求的影响，例如，劳动的法定权利被加以扩大，对工作资历和工作安全的保护在不断增强，总之，对社会保障的需求不断地增长。从微观的角度看，人力资本投资有助于提高劳动生产率，获得更高的收入；有助于提高人们的“企业家”才能；有助于提高应对与经济现代化相关联的不平衡状态的能力，例如，增加就业机会；也有助于增加人们的额外福利，例如，增加养老、医疗等社会保障基金的积累，从而增强当前消费和未来消费的满足感。

（作者单位：贵州财经学院财税学院；西南财经大学工商管理学院）