“土地是财富之母”,当今中国的地方政府正在践行威廉·配第在400年前提出的这句格言。无论是学者的实地调查,还是宏观的统计数据都表明,1990年代以来开发土地和招商引资逐渐成为地方政府推动当地经济增长和获取财政收入的基本方式。2010年全国土地出让收入再创新高,达29109.94亿元,这相当于当年全国地方财政收入的71.68%。我们把地方政府通过经营辖区土地和招商引资来促进经济增长的方式称为土地开发型增长模式。

土地开发型增长模式是一把“双刃剑”

地方政府主导下的土地开发和招商引资确实带来了中国经济的持续高速增长和财政收入的不断增加。不过,这种增长模式导致的不利社会后果也日益显现,即它既不利于共同富裕目标的实现,也不利于经济增长方式的转变。

土地资源的市场化配置虽然提高了土地价值,但是土地增值带来的收益却是被不公平分配的,这就加剧了财富分化和社会矛盾。一次性“透支卖地”获得的数额巨大的土地出让金虽然为政府通过再分配调节贫富差距提供了财政基础,但是对这笔财政收入到底有多少真正用在改善民生上却不得而知。

地方政府热衷于土地开发,实际上导致的是一种依赖资源禀赋和成本优势的经济增长模式。轰轰烈烈的土地开发和城市建设使得建筑业和房地产业成为中国经济增长的重要动力,大量的民间资本从制造业中撤出,试图从火爆的房地产市场中分得一杯羹。另外,低廉的要素成本和宽松的环境政策使得中国成为世界工厂,发达国家和地区纷纷将大量的制造业转移到中国内地,致使中国的经济增长严重依赖外资和出口。一旦出现房地产泡沫和人民币升值,目前这种经济增长模式将面临严峻的挑战。地方政府依靠大量土地供给和吸引投资的发展手段虽然取得了可观的短期收益,但非常不利于中国转向依靠自主创新、技术进步和内需拉动的增长模式。

地方政府过度卷入经济增长

土地开发型增长模式是在一系列制度条件下形成的。在1990年代中期左右,地方政府推动经济发展的方式发生了重大转变,即从经营企业转向经营土地。之所以发生这种转变,与总体的市场化改革和分税制改革有密切关系。

1992年正式开启的市场化改革,改变了地方政府推动地区经济增长的外部环境,大大提高了地方政府直接参与企业创办和经营的风险,因此地方政府纷纷进行公有制企业(包括乡镇集体企业)改制。在全国统一市场和地区竞争的环境下,地方政府为了能够有效地实现经济增长目标,就需要吸引足够的私人投资规模。而对私人投资的吸引和争夺,取决于地区的基础设施供给状况和所提供的优惠政策。地方政府为了降低基础设施的建设成本和提供有吸引力的优惠政策,就需要控制土地要素的开发权和定价权。

如果说市场化改革提高了地方政府经营企业的风险,而1994年的分税制改革则降低了地方政府经营企业的收益,诱使地方政府寻找新的财源,出现了所谓“土地财政”。分税制改革实质上是中央政府税收集权化的努力,这项制度改变了地方政府获取财政收入的来源结构和行为方式。中央政府将一般预算内的主体税种定为国税后,降低了地方政府直接从所属企业中获取财政收入的数量,进而降低了其经营企业的积极性。与土地直接或间接相关的税费成为地方政府获取预算内财政收入的主要来源。另外,将财政预算外资金纳入预算内管理的预算迫使地方政府不断做大还没有纳入预算内管理的预算外收入,而这其中最主要的就是以土地出让金为主的土地收入。

地方政府之所以能够“借地生财”,其制度基础是地方政府对土地产权的实际支配。中国目前的土地分为“国家所有”和“农村集体所有”两种。中央政府名义上拥有国有土地的最终所有权,实际上土地开发和经营权很大程度上掌握在地方政府特别是市、县级政府手中。从法律上看,农村集体所有土地的农民或农民集体拥有排他性的所有权,但是目前法律赋予农民的基本上只有在集体土地上从事农业经营和居住的权利。如果要将集体土地转作工商业或城镇建设用地,农民或农民集体是没有权利的,在这种情况下,政府可以强行收回赋予农民对土地的农业经营权,变为国有土地。1990年代以后,虽然中央政府保留着一定的控制权,但国家基本上把农村土地征用、开发和转让的权利赋予了地方政府。

土地开发型增长模式更深层次的问题是地方政府对经济增长的深度卷入,地方政府之所以过度卷入经济发展,与中国的政府体制有很大关系。上下级政府的纵向发包和同级政府间的横向竞争是中国政府体制的基本特征。当中央政府把经济建设确立为中心工作目标之后,GDP增长的任务就沿着行政层级自上而下地分解,而且为了激励同级政府推动经济增长的积极性,上级政府把GDP的相对增长水平作为考核、奖励和晋升官员的首要指标。

政绩考核重点偏向民生等方面

中国过去30年来的经济增长既得益于地方政府的努力,也与对民间力量的激活有关。这些都源自中央政府的分权化改革,一方面是中央政府向地方政府的分权,另一方面是政府向民间的分权。土地开发型增长模式的形成实际上是中央政府向地方政府分权的结果,中央政府把经济增长和土地开发的权利赋予地方政府。但是基于这种分权的增长模式难以长期维系,其蕴涵的负面后果愈发严重。要破解土地开发型增长模式的困局,不能单纯依靠中央政府的重新集权来约束地方政府,如加强对土地开发和土地出让金的监管,而要继续推进民营化改革,政府进一步向民间放权,依靠民间力量约束地方政府。

首先,变革现行土地产权制度,合理分配土地增值收益,甚至积极探索“农地入市”的制度安排。修改现行与土地有关的法律法规,其核心在于重新界定政府与民众的权利,把目前过多集中于政府手中的权利向民众转移。一方面,要在房屋拆迁和土地征用中提高对民众的补偿标准,在土地收益的初次分配环节提高拆迁户和征地农民的所得。另一方面,要改变地方政府对土地开发和转让的垄断局面,探索农村集体土地进入市场的制度安排,尝试将土地开发权和转让权明确界定到个人、家庭或企业,允许农民或农村集体自愿将农民宅基地、集体建设用地以入股、出租、转让和抵押等多种方式放入土地市场。

其次,改变地方政府财政收入来源,做到事权和财权相匹配。在市场经济比较完善的国家,土地财政主要来源于土地保有环节的税收,而非依赖土地的增量环节。因此,应该改革现行土地税制,增加土地保有环节税收对地方财政的贡献率。另外,要重新划定中央政府与省级政府、省级政府与省级以下政府的事权与财权分配,改变财权向上集中、事权向下分散的局面,提高地方财政收入在财政总收入中所占的比重,做到事权和财权相互匹配。

最后,转变政府职能和财政支出结构,建设公共服务型政府。让政府逐步退出对经济建设的直接参与,使民间力量成为经济发展的主体,而政府专职于市场监管和公共服务;改变政府的财政支出结构,从原来的投资建设型财政体制转向公共服务型财政体制;同时,要将对地方官员政绩考核的重点放在民生和环境保护等指标,而非经济发展指标上,并逐步引入民众对政府绩效的评价机制。

(作者单位:中央财经大学社会发展学院)