改革开放30多年，中国已成为世界第二大经济体，不过，经济发展与社会发展“一条腿长一条腿短”的矛盾愈益凸显。在此背景下，执政党适时提出并强调“加强和创新社会管理”的时代命题，是十分明智的。

“社会管理”和“社会建设”异曲同工

社会管理是管理主体在法律法规政策框架内，通过各种方式对社会各个领域各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。

社会建设是在经济增长的基础上大力发展社会事业、改善社会治理、增进社会融合、全面提升当代和后代人的福利水平，实现社会和谐与持续发展。

从概念上“社会管理”小于且隶属于“社会建设”。对“社会管理”有广义和狭义两种理解，狭义的“社会管理”主要集中在社会治安、信访和公共安全工作方面，主要目标是维护社会秩序和稳定、营造良好社会环境，这是“社会建设”的前提条件。广义的“社会管理”既包括对社会治安、信访和公共安全的管理，也包括对教育、卫生、社会保障、社会救助、社会慈善、社会组织、公众参与等社会事业和公共服务的管理；既包括对“稳定”的管理，也包括对“和谐”的促进，是党和政府推动“社会建设”的基本手段。

社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。从任务和目标看，“社会管理”和“社会建设”是异曲同工的两个侧面。只不过前者着眼于“治理”，后者侧重于“建设”。社会建设是一个庞大、复杂的系统工程，社会管理则渗透在这个工程从规划到实施的每一个环节，以保障工程的顺利实施和目标的实现。

立体社会需有三个层面

对不同时空条件下的“社会”进行分析，无外乎有三个层面：一是人们赖以生存的物质条件；二是人际关系、社会结构的制度规范；三是人们整体的精神气质和风貌。第一层为经济基础，二、三层构成上层建筑，其中第二层为社会制度，第三层是意识形态。这就是立体“社会”的三个层面：器物层面、制度层面、精神层面。

从社会建设的角度，社会的这三个层面恰好分别对应于经济建设、政治建设、文化建设。党的十六大提出社会主义经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”，到十七大发展为经济、政治、文化、社会“四位一体”的总体布局。这种变化是对社会建设的强调。

那么，当前我国的社会建设应该怎么进行？加强和创新社会管理从何入手？依据社会的“三层”结构，我们认为，当前的社会建设和管理应当以器物层面（社会事业、民生工程）为基础，以制度层面（社会组织、社会结构）为重点，以精神层面（信仰、道德、价值体系）为目标。

社会管理关注如何花钱

器物层面社会建设和管理即社会基础设施、公共服务体系的建设和管理。传统的政府职能划分多属“社会事业”管理，现在更多以“民生工程”切入和实施。器物层面的社会建设和管理很大程度上是经济建设和管理的延伸与深入。经济管理的主要任务是如何挣钱、积累财富，社会管理则偏重于如何花钱，提供有效率、高质量、均等化的公共服务，保障人民群众生活水平的不断提高。公共基础设施和社会保障体系的建设依赖于经济发展水平，不能把社会建设和管理与经济增长割裂开来。

为什么我们用“器物”层面而不是直接说“物质”层面？这里的“器”隐含有科学技术水平的意思，不仅仅是表达物质的丰富程度。科技元素渗透在现代社会生活的方方面面，也影响和改变着社会管理的方式和手段。譬如互联网的普及极大地改变了信息传播的速度，改变了人与人之间沟通的方式，形成了与现实社会相对应的“虚拟社会”。而政府也可以充分利用互联网平台，征集民意，引导舆论，提高决策民主化科学化水平。狭义管控角度的“社会管理”应特别注重利用现代科技手段实现创新管理，如建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建设社区老年人口智能服务网络系统等。

制度层面核心是公正与公平

 制度层面社会建设和管理包括法律法规、社会政策的制定和实施。社会管理说到底是在法律框架下对社会的调节管控。依法治国是社会管理的基本原则。因此，法制建设是社会制度建设的重要内容。但我们所说的“制度层面”内涵更广阔，不光是法制建设，更包括社会运行的体制机制、社会组织结构的建设与管理。就当前而言，社会管理制度层面的目标和任务要特别注重理顺社会关系、调整社会结构、健全社会组织、扩大社会参与。

今日中国的社会转型是农业社会向工业社会的转型、计划经济体制向市场经济体制的转型、传统社会向现代社会的转型。社会结构的变动必然伴随着社会关系的调整，社会成员之间、不同群体之间、个人与社会之间利益关系的重大调整呼唤着社会的公正与公平，公正公平成为社会稳定、协调发展的基础。制度层面的社会管理，核心的原则就是公正与公平。

从另一角度看，现代社会是由三大部分构成：政府、企业和社会组织。三大部分相互协调，维系和推动社会的良性运行。由于我国长期计划经济体制的惯性，现实中这三大部分的比例严重失衡。建立在这种畸形结构上的体制，与正在高速走向现代化的中国社会不相适应。因此，培育和壮大社会组织，夯实社区自治自理是当前加强和创新社会管理的重要任务。

社会整合需要来自心灵的内在控制力

精神层面的社会建设和管理即“人心”的建设和管理，侧重社会价值体系的重建和社会“灵魂”的再造。

现代社会是开放的系统，思想文化的多元化是必然趋势，也是进步的结果。

现在社会管理的实践者和研究者都十分关注社会的实体建设和制度建设，却忽视了心态的建设。近年集中爆发的一些社会冲突反映出社会心态的浮躁。人们埋怨“社会不公”，其实很大程度上，“社会不公”既是表象的现实状态，更是一种评价的心态。现代社会面临着更多的文化矛盾和无序状态，其深层缘由大都是由自我与他人、利他与利己、物质与精神的冲突等问题引发的。社会需要来自心灵的内在控制力加以整合，这就要有心灵价值的重建。无论是发达的科技、富有的物质，还是法制建设、社会组织建设，都替代不了人心的建设。

古人云“正心、修身、齐家、治国、平天下”，反映中国传统社会管理思想的顺序，把“正心”即心态建设放在“治国”的前位，所谓“得人心者得天下”。今天谈精神层面的社会管理，需要防止简单化地以法制教育取代思想道德教育，以制度建设替代精神文明建设的倾向。社会建设和管理的终点还是人的观念。体现“以人为本”的社会建设说到底是“人”的建设、人的价值观建设。只有这样的社会建设，才能避免社会和人的“迷失”。

（作者单位：陕西省社会科学院）