收入分配问题症在调节手段缺失重在启动直接税改革-中国社会学网

收入分配问题症在调节手段缺失重在启动直接税改革

2011-03-15

中国社会科学网讯（记者孙圣康盛娟汤仕昭） 2011年1月18日，我国著名财税专家、中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长高培勇教授就收入分配问题接受了中国社会科学网记者的专访。

当前收入分配面临的最严峻的挑战是，一方面，党和政府高度关注，社会各界也普遍重视，但是另一方面，收入分配的差距非但没有被缩小，反而一天天地拉大，政府在调节收入分配差距面前鲜有作为。

[记者]：目前人们普遍认为，我国收入分配不公和贫富差距悬殊的问题严重，对此，您有何判断？

[高培勇]：收入分配不公或贫富差距悬殊，不同的研究机构从不同的角度曾给出不同的数字或指标，比如说基尼系数多少、居民收入占GDP比重有多高，等等。这一点，大家可以通过各种渠道去了解和评判。我想特别指出的是，在收入分配领域，当前我们面临的最严峻的挑战是什么？

一方面，党和政府高度关注，社会各界也普遍重视，但是，另外一方面，收入分配的这种差距非但没有被缩小，反而一天天地被拉大，这是一个很麻烦的事情。你可以看一下，至少近十几年来，举凡党和政府的重要文件，都有关于收入分配方面的阐述。特别是党的十七大，在2007年就提出了提高“两个比重”的目标。但这些年、特别是近几年过去之后，收入分配矛盾究竟是缓解了呢还是加剧了呢？恐怕不管是谁，从哪个角度或使用哪样一种指标，都会说非但没有缓解反而是加剧了。这是当前困扰我们的最麻烦的事。这种情况之所以出现，其症结可能就在于当我们迈入新时期，迈入市场经济体制之后，政府用于调节收入分配的手段一直处于缺失状态。

在计划经济年间，我们曾经有一套很严密的收入分配调节制度或机制，而进入市场经济环境后，我们还没有新的制度或机制去替代它。所以，经常看到一个颇让我们纠结的问题，就是一方面收入分配差距一天天拉大，另外一方面政府高度关注，但是又在调节收入分配差距面前鲜有作为。我想说，如果要在收入分配问题上进行讨论的话，应该把这件事作为第一个命题认真对待。

[记者]：您刚才谈了一个非常重要的问题，那么，当前收入分配差距具体表现在哪些方面？

[高培勇]：表现很多。一般来讲，可以区分为宏微观两个层面。宏观层面我们主要讲的是国民收入的分配格局。一个国家的国民收入分配如按行为主体分为若干份额的话，那么，我们现在的分配就是这样，政府拿一块，企业拿一块，然后居民拿一块。考察它的份额的状况，就是政府收入占GDP的比重，企业收入占GDP的比重，还有居民收入占GDP的比重。所以讲收入分配状况有问题的时候，往往指的是这个份额的布局不合理。而目前份额变化的状况又不是我们所想要的，比如说居民收入占GDP的比重逐年下滑。比重下滑了，居民收入的增长就跟不上GDP的增长，居民收入的增长落后于政府收入的增长等等，这些都是矛盾，这是一个层面。另外一个层面是讲微观层面。如果从居民收入状况来看，不同收入群体的收入差距拉大了。整个居民收入中，高收入者拿走多少份额？低收入者拿走多少份额？这些都是收入分配当中存在的问题。所以，从两个层面来衡量或者判断中国的收入分配状况，都有必要。两个层面是互相联系的，都需要纳入我们的视野。

[记者]：现在还有一种观点，有些专家认为中国财富集中度超过了美国，贫富差距堪称世界之最，中国经济还可能面临二次探底的危险，那么您认为是否有这种危险？

[高培勇]：是不是超过美国，我不知道数据来至何方，如果有些专家这么讲，看他们是不是能拿到比较完整而且系统的数据来作为他论据的支撑。对此，我不好评判。至于二次探底，如果放在2010年来说，我觉得还有讨论的必要。但是在2011年，我倒不是说中国经济、世界经济前进的道路上没有振荡了，但是我想说的是，包括中国在内的整个世界的经济即便在今后出现振荡，也是振荡当中的复苏，或是复苏当中的振荡，我不大倾向于用二次探底来描述我们今后可能在经济上遇到的困难。应当说，经过了这一轮国际金融危机之后，按照经济周期性变化的规律，我们正处在复苏的过程当中。我们现在遇到的麻烦，一方面，它有震荡的可能性；另外一方面，也是很重要的，就是在过去二到三年当中，政府为了反危机而注入了大量的流动性，它使得我们面临着通货膨胀的危险。旧患加新忧，是我们当前对经济形势复杂性的一个相对比较完整的描述。也正因为这样，今年中央经济工作会议确定的宏观经济政策的搭配格局，就是积极的财政政策加稳健的货币政策。从这两种政策搭配格局就可以看出，我们是用积极财政政策来保增长，用稳健货币政策来反通胀，两个方面的经济目标，都是我们现在要追求的。

政府一方面想去调节收入分配，另一方面又找不到合适的办法去调节。中国收入分配所面对的尖锐矛盾，主要缘于调节分配的手段缺失。

[记者]：关于造成收入分配差距或分配不公的原因，目前有政府挤占说，经济体制转轨说，还有的说是税收方面的原因，您认为最主要的原因是哪个方面?

[高培勇]：这几种说法大致都是从某一个角度去做归结的。我们做的研究，对此也作了些评判。比如当你持政府挤占说的时候，无非就是讲政府收入的增长快于居民收入的增长，从而挤占了居民收入的份额。从数字上看，或许能看到这两者之间的相互关系，但通过数字也要看本质,或者讲要看体制。中国政府参与国民收入的分配，是要通过一套法律法规所形成的收入制度和体制来进行的。中国现行的税收制度建立于1994年,从那时到现在已经17年时间过去了,那么这17年当中,政府收入是否挤占居民收入,我们主要看两个东西,一个是政府是否调整了税制，如果调整了，还要看是加税还是减税。可以说在这17年当中，政府在税制上所有的举措综合在一起看，主要是减税而不是加税，我可以举出若干个例子来,这是一条。第二条，看在税收制度不变的基础上政府税收的征管效率。什么叫征管效率呢?就是按现行税制规定,比方说你该收100元钱,我的本事大,我就收了100元，我的本事小，就只能收到50元。能收到多少，就是征管效率问题。中国目前的情况属于第二条的问题，也就是说，在既有的税收制度没有发生变动，而且即便发生变动，还属于减税的条件下，是政府税收征管的效率提升了。提升了之后，就可拿回来更多的钱，所以你会看到政府收入和居民收入增长好像彼此之间的差距比较大，但是从根源上来看，过去政府税收征管效率没有如此之高的时候，那意味着有些税收，处于流失状态。现在效率提升了，所以能拿回来更多的钱了。这实际上是什么呢？是属于挖潜，属于堵漏增收。所以，看一个国家政府收入是否挤占了居民收入的时候，最重要的是看一看有没有变动税法。变动税法了，并且增税了，这是挤占；如果什么都没变，只是按照既有税法去征税的话，就不一定是挤占。

至于经济体制转轨说，是不是那样，我看也未必。为什么呢？因为实施经济体制转轨的并非中国一家,像前苏联、东欧国家不都在转轨吗？但是在转轨的过程中你去看一看这些国家收入分配状况，也并非都像中国这样严峻。有转轨比较成功的例子，比方说匈牙利，基尼系数并不像中国那么高。所以这样分析起来，如果按照你的这样一种排比去概括的话，我倾向于用“手段缺失说”，来解释目前中国在收入分配问题上遇到的特殊矛盾。

为什么叫“手段缺失说”呢？其实刚才提到了,中华人民共和国建国60多年,前30年是计划经济体制.那个时候我们有一套非常有效的收入分配调节制度,你们年轻一点,回家里问父辈就可知道。为什么那时人与人之间收入分配差距没有那么大？有两套制度起作用。一套制度管农村，叫农副产品统筹统销制度.这个大家都知道,但是很少把它和收入分配联系到一起。什么叫农副产品统购统销?就是农民所收获的粮食如果要换成货币,我们说零花钱，那只有一个办法，就是出售给国有供销社。而国有供销社，执行的是国家统一规定的收购价格。你兜里要想有货币，就得走这条路，价格是由政府掌控的。所以通过农副产品统购统销这一渠道,事实上，政府把握住了货币流向农民口袋和家庭的闸门。比如，政府要给农民增加收入了,那么，就干一件事,提高农副产品的收购价格。如果政府没有给农民增加收入的计划,,那就不提高农副产品的收购价格。改革开放之后,中国农民的收入是什么时候开始增长的?就是从数次提高农副产品的收购价格开始的。这就管住农村了。转过头来看城市。那时城市有八级工资制,你可以问问你们的父母一月有多少收入，其实，不用问他们工资是多少钱,直接问几级工就可以。3级工有3级工的钱，8级工有8级工的钱。是什么意思呢？只要你工作在城市里，就必然要划归到八级工资制之下,你都得进这个笼子，而这个笼子之内有你的位置，就决定你的收入大小。所以，在那个时候，政府什么时候想给城市人口加工资，就提高工资标准。比方说2级工升3级工，2级工原来多少钱现在又加多少钱了。这样一来，两个制度合一，就把全国人口的收入分配状况都牢牢地掌握住了。

然而，这也成了我们改革的起点。当然改革就要从打破这些体制入手，否则也谈不上改革了。改革之后你看到这两个制度相继都被瓦解了，都不存在了，不存在了就有新问题。搞市场经济，讲究供求决定价格，供求价格就包括劳动力的供求价格。而劳动力供求的价格,实际上就是讲收入的标准，讲究按要素实行分配，原来我们只讲按劳分配现在还要讲按要素分配，所以，搞市场经济，搞体制改革，人与人之间的收入差距就会不可避免的拉大。面对这种状况，必须由政府想方设法去调节，这是它的天职。

但现在面临的问题是，在中国经过三十多年的历程，今天在收入分配面前，这些调节作用往往没有发挥出来。不是不想做而是非常急于做，但是很难去捕捉到它的踪影。我们研究也发现，现在政府真的手中很少握有这样的手段。

比如分配，按初次分配和再分配两个层面去看，初次分配政府怎么去调节呢？目前中国所有制结构80%以上都是非国有制，相信你们能看到这样的数字。人力资源和社会保障部有这样一个数据，告诉你城镇职工当中多大的比重是国有制和非国有制。国家税务总局和财政部也有数字，也告诉你中国税收收入的80%以上是从非国有制部门来的，剩下的才来自国有制。在这种条件下，政府怎么去调节初次分配？政府能命令资本家给工人加工资吗？它做不到，它只能命令国有制部门。但对国有制部门也不能像计划经济时期那样直接操作。在这个领域能做的，基本上就剩一条了，提高最低工资标准。从去年以来，这个标准一直在提升，但是它有限度，提得太高了，有人就找不到工作了，反而又不利于收入分配了。

再分配，我们能做什么呢？能和老百姓对接上的渠道在哪？把政府同居民收入的所有对接点一一审视之后，你会发现，基本的对接之处都在财政税收这一线索上。其它部门也可能有对接，但主要的不是收入方面的对接，这就是现在看到的事情。而在财政税收上面的对接起什么作用呢？我们概括起来就是四个字“劫富济贫”。什么叫“劫富”？就是“调节过高收入”。收入群体可有高收入、中等收入、低收入之分，如果认定他是高收入者，就要从他那里多拿出一部分钱来，这是税收应该做的事情。拿来干嘛呢？拿来“济贫”。如果哪里有了困难群体，低收入群体，你就可以拿这些钱给他补贴。一个非常理想的画卷就是，从高收入群体那里拿钱来，通过政府之手转移给低收入群体，这就是再分配。

问题是，这样的一个画卷放到中国来，就往往对不上号了，实施不了了。我们现在能做到的主要就是后者——济贫。你可以看到，每逢主要节日，各级政府都会给低收入群体、困难群体送去节日补贴。近些年的财政收入增量每年都在百分之二十，可以不动存量，只动增量，就可以把这件事办好。这就是用财政的钱来托底，或叫做济贫。这件事情比较容易做，我们有这套机制和渠道，而且也有相应的钱。但是现在面临的问题是，我们难以劫富，很难从高收入者那里多拿出一部分钱来。我觉得中国社会科学网可以认真关注这些事情。

怎么去调节过高的收入？大家都说通过税收去调节，但是有很多人并不十分懂税。中国的税是被结构限制住了。你们应该知道，中国的税收当中70%以上都是间接税。你看你们交税的时候，最多交个个人所得税你能感觉到在交税，其它的都在哪呢？都在间接税上，平日里喝口水、吃块儿馒头、穿件衣服，哪怕理个发，里面都含税。间接税在税种上有一个非常重要的特点，叫累退税。什么叫累退税呢？就是你收入越高，你交纳间接税的额度占你收入的比例越低。穷人，相对而言，缴纳的间接税比富人多，我不是讲绝对额，是讲比重。所以我们不能指望用间接税去调节收入分配。

剩下的还有不到百分之三十，讲的就是所得税。所得税分为两种，一种是公司所得税，或企业所得税，还有一种叫个人所得税。企业所得税能占到全部税收的21%左右，它能起到调节收入分配的作用吗？有作用，但不直接。因为企业所得税调节的是不同企业之间的收入水平，它还不能直接触及到个人。什么叫调节？我调节你，征你十块钱税，这十块钱从你的腰包里出，这就叫有效调节。如果你交的税转移到别人身上去了，那不能算有效调节了。公司所得税是可以转嫁的。公司作为一个经营单位，既有上家又有下家，交了一笔税，既可从上家原料进货商那里找转嫁机会，也可以从它的雇员身上扣工资。同时，它卖产品的时候又可向下家那里转嫁。所以，这种税的归宿你不知道在何方，飘忽不定，你去让它调节收入分配能调节得了吗？当然不行了吧。

于是，大家又讲个人所得税。个人所得税才占7%左右，2009年全年还不到四千亿，2010年四千多亿，就这么点钱。你能指望它来调节吗？我们说调节不了，那是“小马拉大车”。什么叫“小马拉大车”？国民收入2009年大概就是三十四万亿零两百这样一个数字，而个人所得税收入说多一点就四千亿，拿四千亿去拉动三十四万亿，你说要有多大力气，心有余而力不足吧。还有一个更麻烦的是，个人所得税现在的结构有问题，现在实行的是“分类所得税”结构。个人所得税一般有三类，即综合所得税、分类所得税、混合所得税。我们现在的分类有一个好处就是便于征管，采取的办法就是税务局管单位，通过单位去管个人。这个管理成本非常低。我们社科院将近五千人加上离退休有八千人，你看税务局找过作为个人纳税人的我们吗？没有。他们来征我们的个人所得税，找的是我们的财务部门。税务局就管单位，然后由单位把我们的税款扣走了。这是目前分类所得税的一种格局，是好处吧，听起来管理上很有效率。但是也有坏处，坏处在哪？就是今天我们谈的这个主题，不利于调节收入分配。为什么不利于调节收入分配呢？分类所得税在算你的收入的时候，不是加总求和去算的，比方说，你一个月有多少钱，一年有多少钱，他征税不这样算，他分成若干项，现在分成的是十一类项目。当向你征税的时候，首先要问你是什么项目的收入，一项一项的去扣税。如果是工薪所得，你就缴纳个人所得税中的工薪所得税，是平时讲的一堂课，就征劳务所得税，是给出版社写的书稿，就征稿酬所得税，是利息就征利息所得税，马路上中个彩票则征偶然所得税，一共十一类。这十一类，是分别计算分别计税的，只是在人与人之间就某个单项进行比较进行调节，而没有拓展到所有收入。中国人今天的收入是一种多种来源的收入，不管是谁，哪怕是一个没有其它收入来源的普通人，像那些老太太，有点闲钱都去买些理财产品，买点股票、基金什么的，这些都是收入来源。也许有人会问，高老师你收入多少?我说工资就五六千块钱，你肯定觉得我在忽悠你。为什么？因为现在已经不能以工资来论英雄了。因此，调节收入不能只调节单项的，而要调节综合的，即把所有的收入加总求和。也正是因为这样，2000年中国就制定过一个目标，就是走个人所得税综合与分类相结合的改革道路，目的就是如此，但是这项改革目前没有实施。

这样理下来，从初次分配说到了再分配，从工资所得说到了综合所得，我觉得问题是比较清楚的，就是政府一方面想去调节收入分配，另一方面又找不到合适的办法去调节收入分配，变成了今天这样一种状况。如果用“手段缺失说”来解释当前中国收入分配所面对的尖锐矛盾，我想是有说服力的。

只有直接税才有助于调节收入分配。应该尽快启动直接税改革，建立有利于调节收入分配的直接税体系，健全适宜征收直接税的征管机制。

[记者]：您刚才讲的手段缺失说很深刻，看来解决收入分配问题离不开税收，您觉得关键是要对哪些税收进行改革？

[高培勇]：如果把调节收入分配的希望放在税收上，那么人类税收历史一再证明的一条规律值得我们重视，那就是要放在直接税上。间接税是累退税，只有直接税才有助于调节收入分配，而且应该放在完全意义的直接税上。我刚才讲，从2000年开始就定了个人所得税实行综合制这样一个目标，得往前推，这是一件事。第二件是，除了对人们的收入征税之外，还得着眼于对人们的财产征税。人与人之间的收入差别或贫富差别，基础是财产而不是其它，要对人与人之间收入差别背后的东西，即财产的差异来征税，而中国目前，还没有对居民个人征收的财产税。所以我说要健全直接税，那就需要着手大的改革。一方面个人所得税走向综合制，另一方面建立财产税的体制。当然，必须说明的是，直接税的增加要以间接税的减少为前提，也就是要增加直接税在税收中的份额，它是一个此增彼减的调整过程。举个例子，收你一千块钱就是一个总额，原来收你一千块钱当中，七百是间接税三百是直接税，我们现在要增加直接税的份额，比方说直接税增加到四百块钱，但是间接税你是要减下去的。间接税减到六百块钱，直接税的份额不就增加了吗？目的是给政府调节收入分配的工具或手段。

[记者]：解决收入分配问题，应当从改革直接税入手，那么税收征管方面是否也需要进行一些改革呢？

[高培勇]：我认为，中国健全直接税的最大障碍在于征管机制。这是一个比较麻烦的事情。中国现在征税机关的管理水平比三十年前有了很大的进步，但横向来看，和世界上比较成熟的市场经济国家相比，或者说和我们现在的需要相比，那就距离很大了。原因是中国在计划经济时代基本上是一个无税的国家，而且那个时候在意识形态上还宣传社会主义制度的优越性之一就是不对居民个人收税，只向企业收税。改革开放之后逐步恢复税收，后来在企业征税的基础上又对居民开征了个人所得税。所以中国人的生活当中，有一个很有意思的事情是，大家都知道中国有税务部门，都知道税务局是收税的，但几乎没有哪一个人和税务局直接打过交道，因为我们的税务部门和纳税人还没有进入到直接对接的这样一个层面上。我们中间有个隔离层，这个隔离层就是单位，或者是我们买东西的商店，我们吃饭的饭店，都隔着一层。它们替我们把税交了，然后从我们的收入当中，从我们要付出的产品价格当中去扣除。这是当前中国征管很有意思的事情。大家总说税负重，都抱怨政府收税多了，但是，除了少许的例外，还没见到谁作为个人纳税人直接跟税务局打交道。中国目前的税收征管机制还停留在这样一个状态。

对于中国当前的税收征管机制我概括为四个字——“间接、截流”。什么叫间接呢？就是现在中国税务机关只能征间接税，不能收直接税。收入百分之七十以上都收间接税，税制就是间接的，达不到收直接税的水平，形成的手段和能力就只能收间接税。你看，增值税、营业税、消费税都是间接税，都是通过价格传递给我们的。公司所得税我刚才讲从根本上是可以转嫁的，只要所收的税转嫁出去就是间接税。个人所得税是直接税，但是怎么征收的呢？是隔着一个人向你收的，可以叫“间接化管理的直接税”。这是目前的状况，这是其一。其二叫截流，为什么叫截流呢？因为现在中国的税收几乎每一个税种的税源都是和现金流绑在一起的，有现金流则有税源，没有现金流就没有税源。脱离了现金流，这个税种就不复存在。而我们刚才所说的财产税不是现金流，它的税源是已经沉淀下去的财产存量，不在流动过程当中。这是收税的一个基本格局。对财产征税就存在这样一个问题。

未来的改革，包括收入分配制度改革，只要把它纳入到政府改革规划，都要力求实现，要让普通百姓看到解决收入分配问题、缓解收入分配矛盾的希望。

[记者]：收入分配改革喊了很多年，雷声大,雨点小。最近我国的GDP已经超过了日本，成为仅次于美国的第二大经济体，从我们现在的经济实力来看，推行收入分配制度改革，实现国富向民富转变的时机是否成熟？

[高培勇]：这实际上跟收入总量是不是超过日本达到怎样的程度没有直接的关系。我也不大赞成“国富”、“民富”这样的说法，我们只是说随着市场经济体制的建立，政府的职能当中要增加一个很重要的内容，那就是调节收入分配。在计划经济条件下，政府进行收入分配调节主要是靠行政手段。今天我们要更多地用经济手段，所以要重构一个能够和市场经济体制相对接的那样一个以经济手段为主体的收入分配调节体系。我觉得这是当前重中之重的一件事情。随着市场经济的推进，遇到这样的问题你就必须解决这样的问题，绝不能说在等到我们的收入总量到达怎样的一种程度后，我们再集中精力解决这样的事情。现在所遇到的难题是我刚才所一再强调的，就是这样的一种机制还没有建立起来。在中国这块土地上，我不知道说得准确不准确，一直有这样一种判断，只要是上下能达成共识，只要是整个社会共同努力，包括在中国建立这样一种直接税的体系，也包括改变现行税收征管不适宜征收直接税的这样一种机制，这样一个大的战役，我们也是能够打赢的。当务之急是把它当一件事来做，当一个目标去加以追求，动员全党和全社会，去共同努力。

[记者]：最后问您一个问题，对于收入分配制度改革，有的人说是考验政府的勇气，对此您有什么看法？您对新一轮收入分配制度改革有何期待？

[高培勇]：我前几天在中国国际经济交流中心举办的中国经济年会上说了这样一句话：对2011年的期待，凡是已经纳入到政府改革规划当中的内容，都要力求实现，别让它流产。为什么这样讲呢？以往的一些改革，包括我们今天谈的收入分配制度的改革，其实有若干次的已经把它纳入规划当中了，比方说十五规划的时候有这方面的内容，十一五规划中也有这方面的内容，但都没有实现。对未来，包括对收入分配制度的改革，也包括其他分配改革，只要把它纳入议程，只要想做到，都要尽可能做到。这无论叫做原则也好，还是叫做规则也好，应该作为我们工作的一个基础。对于收入分配制度改革，我本人应当说是充满信心，当我们知道敌人在哪里的时候，就可以组织方方面面的力量去拿下那块阵地，怕的是不知道敌人在哪里，那就总是挨打，那你无从下手。经过这些年的努力，特别是党的十七大作出了收入分配制度改革方面的部署，比如说要提高两个方面的比重，比如说要健全分配机制、健全分配手段，这是大家都已经很明白的事情。知道问题在哪，我们就可以从哪一方面去努力了。相信随着市场经济体制改革的逐步深入，具有与中国国情相对接的新的收入分配制度会在中国构建起来，并发挥它的效应。