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民意如何影响政府的执政能力
钟杨
《南方都市报评论周刊》2012年3月9日
2012-08-27

  温家宝总理说:“我们的权力是人民赋予的,我们应该为人民谋利益并自觉接受人民的监督。群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应是衡量政府工作好坏的唯一标准。”群体是否满意应该有个客观的调查,不能随便找一家调查公司,甚至可以找若干家,平均数值也可以。这样,可以使政府将来不是光向上级负责,也要向下负责。这样领导就更会注重民意。如果有这样的干部制度改革,我想我们将来民意调查的工作就会越来越有意义。

 

民意与民主

  民意与民主政治,二者几乎是同时产生的,也就是说民主政治的基础就是民意。这很简单,不用什么政治学的高深理论。多数人需要的,政府就要去做,就要对民意有反应。这是民主政府所谓对下负责的基本原则。

  民意与民主之间的关系有几个假设。第一,公众对政治或者政府要感兴趣。如果多数人不感兴趣,那就没有意义了。第二,公众对公共事务要有所了解,就是民意要有一点知识背景。你说你感兴趣,但对公共事务一无所知,这样你表达出来的民意是没有知识的民意,也是没有基础的民意,等于是无知的民意,也没有太大的意义。第三,公众知道他们想要什么,多数公众基本上是理性的。第四,公众知道如何表达自己。第五,公众的意愿会得到政府的重视,能够影响到政府的决策。

  这些假设如果都存在的话,民意就是很有意义的,而且民意对民主是很有影响的。

  很多人认为支持民主和民主化的人是激进分子,其实不然。我认为中国的民主有两个挺危险的趋势,一个是所谓的街头政治,或者是群体性事件,已经发生到很严重的局面。原因在于它行之有效,大家一闹问题就解决了,也许不是所有问题都解决,但是大闹大解决、中闹中解决、小闹小解决。这在美国都是不可想象的。另一个是网络民主。现在政府据说什么都不怕,就怕网络民意。网络一说,这个事一炒起来,马上停止,官员被撤。

  但这二者都没有程序,不是一个民主程序。为什么这样的情况会出现?就是因为我们的渠道老不通,民主政策、民意反映的渠道不通,他们没有什么其它的途径去反映他们的意见,所以就造成了这种民粹式的民主。

  民主政治一般是代议制民主,什么决策都要通过议会,政治家有时需要勇气去采用一些违反民意,但对人民长期利益有利的政策,他们会去推动。美国或西方国家,议员被选举出来之后,老百姓给议员三到五年的时间,只要我信任你了,投你票了,我认为你可以代表我的利益,你就替我做决定。

 

民意表达和民意调查

  民意表达的形式和手段有很多。中国历史上有乐府,这是管民间音乐的机构,收集民间音乐,做文化保留、传承等方面的事情。但是它还有一个作用,反映民意。因为乐府经常派官员到民间,如果发现这个地方的民谣歌词都是很悲伤、很负面的,这个地方就出现问题了,于是就会反映到皇帝那里去。当然还有个人或者集体和平地向政府陈情(如上访),还有和平街头抗议,接下来是非和平(暴力)抗议,包括恐怖主义行动。这些都属于民意的反映,或者是个人,或者是群体民意的反映。当然还可以通过媒体,包括网络。再比如说通过议会,你可以向自己的议员打电话反映,有这样程序化的民意反映。如果有多党政治的话,可以通过投票由某个政党反映情况。

  关于调查民意,各个国家的情况可能不太一样,基本上是很多民间的民意机构,民意测量单位,他们去搞民意调查。比如说美国的盖洛普等,甚至是一些新闻单位,调查出一个结果就供政府参考。还有老百姓直接参与,通过投票来直接制订法律,比如说像欧洲很多国家,他们在重大议题上的全民公投,比如说要不要加入欧盟,欧盟国家有规定。如果一个国家申请加入欧盟,首先就要做公投,老百姓多数人同意之后才可以提出申请。公投如果通过了,政府就可以申请,如果没有通过,政府就不可以提出申请。

  如何做科学的民意调查。民意调查的历史,其实现代科学民意调查产生不到100年,产生于20世纪20年代的美国,在这之前也有所谓的民意调查,但是不是很科学。比如说对选举的推测,谁会当选,最早是1824年美国大选,他们调查记者群体,认为谁会当选。当然这是一个固定群体的意见,而不是所谓老百姓的意见。大规模对老百姓的民意调查是1924年开始的,当时也有很多问题,因为不是很科学,包括抽样等方面。

  使美国民意调查科学化的重要人物是乔治·盖洛普,他是专门搞调查研究的,成立了盖洛普公司。盖洛普在美国做很多政治性、社会性的调查,将数据都存起来,特别是美国大选,他做的调查是比较准的。科学调查方法最重要就是要随机,随机才能够有代表性。美国有3亿人,抽样就是1000多人,你说能够代表这3亿人吗?3亿人中,未成年人不计算在内。抽样误差仅为正负3%,这应该还是可以做到的。抽样调查可以入户,现在比较流行的是打电话。电话访谈抽样是电话随机抽出来的电话号码。

  尽管有这样那样的问题,民意调查还是很有前途的。盖洛普曾经根据自己的经验总结过,尽管对民意调查有很多的争议,美国人集体判断能力还是很好的。盖洛普还认为,通过自己的调查,美国公众在困难和危机的时刻,还是愿意做出牺牲的。我们一般认为老百姓不愿意牺牲,总是要考虑自己的经济利益,如果为了长期的利益做短期的牺牲,愿意不愿意?比如美国的教育完全是地方政府的事情,现在地方政府钱少,唯一的办法就是要加税来办教育。但是没有人愿意多交税,这就是短期利益和长期利益的冲突。在这样的情况下,政府决定加税,老百姓支持还是不支持呢?很多情况还是支持的,他们认为如果将钱花在对的地方,愿意多交税,子女受教育水平更好一些,将来社会会受益。因此盖洛普的结论,公众还是会做出理性的判断,不是完完全全看眼前的利益。另外,盖洛普认为,美国多数人的意愿迟早都会变成法律和政策。也许在某些问题上政府不会马上做出反应,但是慢慢大多数人的意愿变成政府的决策或法律。就是说,民意还是有用的。

 

民意调查在中国

  民意调查在中国也是一个新生事物,以前很早之前统计局有统计大队,当时主要调查的不是民意,而是调查一些基本的材料数据,统计局要进行一些统计。而民意调查比较新,上世纪80年代才开始有了一些科学的民意调查,不管是入户还是电话。现在越来越成为一个比较流行的事情了。习近平副主席去年11月在中央党校发表题为《谈谈调查研究》的重要讲话,他鼓励党政干部要掌握和运用现代科学技术调研方法,如问卷调查、统计调查、抽样调查、专家调查、网络调查等,他认为这些都是可行的方法,通过这些调查发现问题、解决问题。这就是一个进步,可能预示将来领导干部工作的一个侧重点。

  这也是与中国政府现在越来越讲以人为本的方针相联系的。温家宝总理前年11月在南开中学有一个讲话,他认为一个领导人最重要就是要懂民情、民意和民意,衡量政策好坏的标准只有一条,就是群众高兴不高兴、满意不满意。如果照着这个方向发展,中国大有希望。也就是说上层也在发生着变化,对民意的重视也在变化,这也是我们去年做的中国32个城市公共服务满意度调查的背景和意义所在。

  通过民意调查,我们可以了解到老百姓的想法和想要政府为他们做些什么事情。我在2000年苏南地区做入户抽样大规模调查。很多人认为中国的农民太多、太传统,没有民主意识。我通过这个调查认为不一定是这样,村委会当然还是有各种问题,但是基层选举就是从村委会开始的,从某个程度上实践了民主。而城市只是在社区和部分地区的居委会搞一些选举。苏南虽然不是很有代表性的中国农村,这里的经济很发达,但二三十年前这里的人也不是很富裕。

  比如说选举,我在苏南地区的调查中问乡镇干部是不是应该通过选举产生,90%多的人都认为应该这样。关于“领导干部最好是由上级领导指派任命”这个问题,不同意的占大多数,不同意和非常不同意的加起来接近60%.还有一个问题是,“假设通过选举产生的领导不能改善本村(地)的现状,那么有没有必要搞民选?”结果多数人不同意,即使没有什么效果,他们还是要拥有这张选票,他们不想放弃自己的选举权利。还有一个问题是,“假如民选搞得有些混乱,那么就没有必要搞民选了”。大家还是觉得应该接受选举。另外还有一个问题是,“只要领导能力强,又得人民的信任,那么老百姓就不必参与做决定”,多数人还是不同意的。媒体要更开放,这也是得到了绝大多数人的同意。最后,多数人希望改革,但是又不希望动作太大。

  温家宝总理在就政府工作报告和“十二五”规划纲要草案征求基层群众代表意见座谈会曾说过:“最能评价政府工作好坏的是群众,最能反映政府工作情况的是基层。群众的意见使我们知道政策贯彻落实情况,知道群众的困难和问题所在。我们的政府是人民的政府,我们的权力是人民赋予的,我们应该为人民谋利益并自觉接受人民的监督。群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应是衡量政府工作好坏的唯一标准。”当然,群体是否满意应该有个客观的调查,不能随便找一家调查公司,甚至可以找若干家,平均数值也可以。一次民调可能有误差,毕竟允许有3%的误差,如果同时多做几次,取一个中值。这样,可以使政府将来不是光向上级负责,也要向下负责。这样领导就更会注重民意。如果有这样的干部制度改革,我想我们将来民意调查的工作就会越来越有意义。

 

作者简介:作者系上海交通大学国际与公共事务学院长江学者特聘教授。