摘要:目前,中国正在经历着自改革开放以来更为深刻的社会变革和社会转型时期,继经济改革和经济建设之后,社会建设以及由此催发的社会管理体制改革正逐渐提升到党和国家的工作日程上来。借鉴和吸收西方发达国家福利国家以及后福利国家体制转变的经验和教训,由逐步释放市场力量向保护社会转型已经成为中国社会管理体制的重心和发展方向。由社会嵌入性决定的社会管制的重要性日益凸显出来,新兴的国家、社会和市场的互动关系正塑造着中国社会管理的基本格局和制度安排。
关键词:社会管理理论 社会管理体制 社会嵌入性
一、社会管理和社会管制概念辨析
改革开放以来,党和政府的工作重心是发展经济,政府的主要职能是对经济进行管理,与此同时,笼罩在整个全能型政府之下的社会以及社会组织开始发生深刻的变革,原有的单位体制逐渐松动瓦解,社会管理逐渐趋于放任自流的状况,只要无碍于经济发展、政治稳定和国家公共安全,经济领域之外的社会事务管理基本上处于政府职能的边缘地带。而当代中国的社会转型中层出不穷的社会问题广泛地涉及政治稳定、社会公正甚至经济的可持续发展,“和谐社会”的构建以及“科学发展观”的提出,在某种程度上都是因应这些社会问题进行的反思,全面加强社会建设,切实保障和改善民生即对社会管理的任务逐渐成为了政府工作的重点。
问题是如何进行社会建设,政府如何进行社会管理,一方面,政府不可能再回归到计划经济和单位体制时代对社会的全方面控制和管理,也不可能效仿发达国家走过的福利国家的发展道路,实现福利的国家化和社会化;另一方面,由于中国公民社会组织并不发达,社会的自我服务、自我管理、自我监督能力不强,政府也不可能将所有事务推向社会或者市场。因此,如何在国家和社会之间寻找到恰当的平衡管理模式,应该是中国社会管理体制改革的探索方向。有人认为,从政府、市场和社会三大部门之间的关系来看,社会第一部门有政府的行政管理,社会第二部门有市场的工商管理;而社会第三部门就是公民社会就有相应的社会管理。从我国政府、市场和社会三者之间的关系变迁来看,先有政府的行政管理,再有市场的工商管理,继行政管理和工商管理之后兴起了越来越受到政府和学界重视的社会管理。简单地说,社会管理就是对政府领域的行政管理和市场领域的工商管理“不管”和“管不到”的公民社会领域的管理。[1]在对国家、社会和市场的权界划分之后,治理学派大力倡导以治理的思路探索。
中国的社会管理体制改革,治理和善治理论倡导国家、民间组织、社区、公民等诸多社会管理主体对社会公共生活和社会事务的合作管理、协商管理、依法管理、透明管理和参与式管理。[2]
目前,国内的学者们多从公共管理学和社会学的角度界定社会管理的基本内涵,代表性的观点主要有以下几种:
第-种观点认为,广义的社会管理是指政府及非政府公共组织对各类社会公共事务(包括政治的、经济的、文化的和社会的)所实施的管理活动,实际上与人们通常所说的公共管理是同等范畴的概念。狭义上的社会管理,一般与政治管理、经济管理相对,指的是对社会公共事务中排除掉政治统治事务和经济管理事务的那部分事务的管理与治理。狭义社会管理所涉及的范围一般也就是社会政策所作用的领域。[3]
第二种观点应该是社会学的主流观点,体现在权威的《中国大百科全书》中,即在市场经济条件下,社会管理就是政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。[4]301-302
第三种观点认为,社会管理的概念可以界定为:政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规,管理和规范社会组织,培育合理的现代社会结构,调整社会利益关系,回应社会诉求,化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围,建立经济、社会和自然协调发展的社会环境。[5]这种观点代表了社会管理中的管制学派(social regulation)的观点。应该说,在中国的语境下,尚缺乏与西方社会科学和管理科学相对应的社会管理的概念,西方的社会行政(so-cial administration)、社会管理(socialmanagement)以及社会管制(social regulation)都无法单独表达中国语境下的社会管理的概念,可以说,中国式的社会管理囊括了以上所有概念内涵的一部分,只要逐一分析,并结合各国的社会管理实践,才能辨识出各种概念的本来面目。
在西方发达国家的历史上,“社会管理”是一个有丰富含义而论说不一的复杂概念。在英语中,“social administration”和“socialmanagement”之间也有显著不同。而且社会管理概念随着各国不同的文化传统、政治体制、经济社会发展状况也带有各自的特点。经过上世纪80年代以来的激进改革,对社会生活的规制则明显减弱。[6]有人认为,发达国家的社会管理相比较而言带有更重的“管制”色彩。这在发达国家整体“服务型政府”的背景下构成了其刚性但又不可或缺的职能。社会管制对于个人、企业或基层政府强加要求,力图促进公共福利里的“社会规制”就与社会管理的概念非常接近。这里所说的社会管理职能主要由政府力量来行使,但是越来越多的私营部门和第三部门在获得许可后进入部分社会管理过程。[6]
从管制理论来看,政府管制的范畴主要可以区分为“经济管制”(economic regulation)、“社会管制”(social regulation)与“行政管制”(administrative reg-ulation)等三大类。经济管制是在干预私人市场之决策,其中特别是针对市场价格、竞争情况、市场进入或退出的规范与干涉。经济管制的目标是在减少竞争障碍和经济的外部性,以提升市场运作的效率。社会管制则超越产业别的限制,而是对卫生健康、工业安全、环境质量与消费者权益保护等事项进行一致性的规范,其有更强烈的公益及社会正义目标。行政管制是因政府管制所衍生出的各类文书与行政程序作业要求,是管制所造成的管制,所以行政管制又常被称为是“繁文缛节”或“官样文章”。当代行政法主要在规范各种行政管制的形成、执行及其争议处理。
问题在于,对于中国的理论界来说,无论是政府为什么要介入到社会的管理中来,以及如何有效地治理社会这一事关干预的合理性以及管制的合法性的根本问题始终没有明确。而西方发达国家,无论是在福利国家时期,还是进入后全球化时代福利国家调整时期,都首先集中回答了这一根本问题。因此,梳理和分析发达国家有关社会管理的历史演变和制度变迁,无疑对我国服务型政府的建立和社会管理体制改革的制度创新大有裨益。
二、嵌入经济之中的社会管制
严格说,国家对社会经济生活的广泛干预和管制始于20世纪30年的凯恩斯革命,大萧条促使各国为解决经济不景气和大量失业问题,加速了国家角色的不断扩张,加上当时各政党提出的各种社会福利或社会民主主张,纷纷着手建立凯恩斯主义的福利国家。二次战后,高度经济成长的结果带来经济持续成长与社会公平的相互兼容,资本主义既可以不断进行经济的累积,又可以透过福利国家的社会支出而达到社会公平。
但是, 20世纪70年代的两次石油危机所造成的停滞性通货膨胀令福利国家陷入了紧缩的困境。当时不管右派或左派的经济学家或政治经济学家均将经济衰退与福利国家财政危机归因于福利国家干预太多或支出过度。右派经济学家主张国家要缩减支出与退出市场,让市场依循供求法则而自由运作。左派政治经济学家也主张福利国家的社会福利支出是完全顺从于资本主义的内在矛盾与经济积累逻辑之下而有的补缺式社会福利,虽然社会福利支出可以满足福利国家的政治正当性的需求,但却不利于经济积累从而导致国家的财政危机。因此不论左派或右派的经济学家均假定经济是自主的,遵循市场供求经济法则的单一逻辑而运作,进而认为市场经济积累重视的经济持续或效率与福利国家重视的社会公平是互相对立、相互冲突的。20世纪80年代后逐渐将这种共识确立为新自由主义,西方国家开始大力倡导自由化、国家解除管制以及国际化和全球化,直到90年代进一步命名为“华盛顿共识”,进而向新兴工业体和发展中国家推广。但另一方面,一些学者,包括经济社会学家、福利国家主义者和管制论者也开始针对经济持续成长与社会支出的对立关系提出批判。
首先,经济社会学者波洛克[7]25-36根据“大转型”理论的倡导者波兰尼的观点,提出了积累的社会结构以及经济结构具有社会的嵌入性。波兰尼在《大转型》中强调了政治的干预对现代资本主义兴起的重要性。他指出经济并不是自主的实体,而它是被国家行动所深入塑造而成的,十八至十九世纪英国的福利政策并不是独立于经济积累体系之外,而是内在于积累体制的。波洛克进而认为经济体制并非完全自主的,它总是结合国家行动与个人或组织的经济行动者之逻辑而存在的。也就是说,国家政策是资本主义经济的组成部分之一。这说明的经济体制的运作不是绝对自主的,而是在一些特定的社会安排或制度的环境下运作的,此即经济积累过程的社会嵌入性。由此, 20世纪70年代开始的政治经济困境基本上应该被视为是这种积累的社会结构衰退的结果,故此,必须重新建立积累社会结构才能解决新经济困境。
其次,福利国家体制论者安德森认为有关福利国家与经济增长相对立的看法是错误的,社会经济史和制度演变史都例证了整合福利政策与经济结构的必要性。资本主义的维系离不开必要社会保障,如果没有某种程度的去商品化,充满活力的经济是无法运作的。安德森[8]3-12也进一步提出福利国家体制(welfare state regime)是一种制度安排,这种制度安排是由政治与市场,或国家与经济的关系加以界定,也就是国家可透过国家行动与政策以管制(regulate)或再造(reproduce)社会经济制度。虽然福利国家在面临20世纪80年代以来的经济全球化而使福利国家的改革出现趋同性,例如自由化和国家解除管制,并使其社会政策从属于国际竞争力之下,但是,由于各个福利国家的制度安排不同却又导致福利国家的改革路径不同,分别有北欧斯堪的纳维亚的社会民主路径,英美为主新自由主义的市场化路径和欧陆保守主义的统合主义路径。
与此同时, 20世纪80年代兴起的管制理论(regulation theory)强调新自由主义的全球化、国际化、解除管制与弹性生产,只会更加深化当前资本主义的不稳定性与累积危机,唯有透过各国国内与跨国性的社会管制方式(MSR, mode of social regula-tion),才可能减少资本主义的全球不稳定,以及减轻全球与地方联结的失序状态。以杰索伯(Jessop)为代表的法国管制学认为,管制理论不仅止于对市场失灵现象的补救,而更应该从更宽广的社会背景重新定位管制理论;他们认为为了化解资本主义积累危机,必须有一套制度形式、规则,或文化道德规范所组成的社会管制方式,以达到资本主义之长期、一致和稳定的成长[9]。杰索伯观察到管制理论调经济理性与动态是无法由市场中纯粹交换关系做充分分析的,管制论者也否定那种交换是由理性个人依市场价格机能而采取的极佳化经济行为所驱使的。反而,管制论者强调变迁中的经济规范和经济计算方式;他们关心社会嵌入的经济和社会管制的资本主义,而非纯粹自我管制(或调节)的市场现象。他们认为资本主义经济的整体意义是其包含经济与经济以外的因素,后者包括制度、集体认同、共同规划、规范、习惯网络等等。这些因素在塑造与管制资本积累过程时,都扮演重要角色。管制学派企图整合政治经济分析和市民社会与国家的分析,以展现它们之间如何透过互动而“常态化”资本关系;由此可见,管制学派所称的管制模式(mode of regu-lation)是同时涵盖经济管制的社会管制模式。
三、发达国家社会管制的历史演变与制度变迁
就发达国家的福利国家体制的目前危机而言,一方面是福利国家体制包括人力资源市场、市民社会(家庭)与国家三者之间的互动关系,在进入福利国家紧缩的“后福特主义”时代之后,面对原有的风险例如失业、家庭不稳定等因素能否逐一化解;另一方面,原有福利国家体制内在的制度逻辑与外在的“后福特主义”经济全球化之间的冲突,导致福利国家体制必须进行相应的改革和转型,而转型路径则应在各自国家不同历史制度脉络和政治环境中,根据国家、社会和市场三者之间的策略互动关系中逐步调适。
根据安德森的经典分类[10],福利国家体制大致可分为三类,即北欧的社会民主体制、英美的自由主义体制,以及欧陆的统合主义体制。自由体制以市场扮演核心的角色,家庭与国家充当了补充式边际性角色;社会民主体制是以福利国家的角色为核心,国家提供了从“摇篮到坟墓”的各种福利制度;统合主义体制则以社会家庭角色最为重要,国家扮演辅助性角色,而市场只是边际性的。此外,就福利国家本身而言,自由体制的团结或连带(solidarity)机制主要依托个人在市场得到福利与服务,其去商品化的程序是很小的,典型的国家是美国。社会民主体制的社会团结是透过福利国家所提供普惠式的福利与服务而形成,其去商品化的程度是最大的,典型的例子是瑞典。统合主义体制是依赖家庭主义与国家主义而形成社会团结,其去商品化的程度仍高,因由国家为负担家庭生计者提供相关福利或服务,代表的例子是德国和意大利。由此可见,家庭、市场和国家所扮演的角色不同,福利国家体制获得了不同的制度安排,而这些家庭制度、市场制度与国家制度的差异化并非制度设计的结果,而是社会行动者在各自历史传统、政治制度、社会联盟之间策略性互动演变的后果。
自上世纪80年代以来,伴随着全球化和新自由主义意识形态的散播,福利国家进入了全面紧缩的时代,即福利国家的目标开始于当前全球化和“后福特主义”资本主义之间产生冲突。安德森认为[11](p. 1-30),福利国家所要的目标是经济成长、充分就业与个人自由,但欧美经济正经历着全球化与“后福特主义”资本主义发展,或说所谓的去工业化,使得制造业萎缩,而以金融、贸易和对外投资的服务业带动经济成长,个人常常面临普遍的失业、福利削减。这就造成了既存的福利国家制度建构与外在变迁的脱节。因此,如何调适于全球经济变迁成为各个福利国家改革的重点。虽然,新自由主义的全球化策略使福利国家改革均导向自由化和国家解除管制,但因历史制度安排的不同,使得改革路径也有很大的差别。
首先,北欧福利国家改革采取的斯堪的纳维亚路径是转向积极的劳动力市场、社会投资策略、社会服务扩张和性别平等化。其福利国家面临全球经济成长趋缓和国家财政危机,更强调的是由福利国家提供就业机会(当然属社会服务业),尤其是偏向妇女的,并由福利国家补贴其薪水,因此,妇女即使在服务业之中下层就业,也不致像美国产生贫穷或下层阶级的现象,其福利国家也强调教育与训练的社会投资策略,即提供开放的教育机会或训练机会,让妇女与其他员工有向上流动的机会。
其次,新自由主义的路径则强调自由化与国家解除管制,并以人力资源市场与工资的弹性化来处理经济衰退和失业问题。在盎格鲁撒克逊国家中,大多采取经济自由化措施,尤其是工资的弹性化,像英国解除最低工资水平的设定,因而出现很多低工资的就业机会,而且很多是兼职的工作,造成收入不平等快速恶化。
最后,欧陆保守主义的福利国家改革则采取削减劳动力的路径,其鼓励提早退休,让年轻人能进入劳动力市场以缓和失业问题,在德国、法国、意大利都是采取这种劳力减少的策略。例如在德国,整个经济非常强调竞争性和创新性,但其总体就业机会增加有限,因此由国家补贴劳力提早退休,而形成不增加就业机会的经济成长;而且其福利国家的政策更具选择性的,包括提高其工资、较好的社会保险和年金等。除了劳动力市场的策略,欧陆也采取家庭主义,由家庭,主要是妇女,承担原本在北欧由福利国家提供的服务。故其不鼓励妇女外出就业,重视她们提供照顾小孩、老人等的服务,而且也主张社会福利与服务的削减可由妇女来替代承担。当然,这些制度转型能否解决“后福特主义”的资本主义矛盾,化解风险社会带来的一系列社会政治问题,仍然需要进一步的考察。除了国家之外,社会(家庭)和市场如何塑造新兴的社会管制模式,变成了摆在发达国家面前的棘手问题。
总之,就整体社会管制模式而言,新自由主义的解除管制和私有化的策略未必达到福利与效率的最优配置。一方面,私有化不表示节省资源,常常适得其反。美国的健康照顾吸收了几乎是欧洲平均数的两倍资源,但其所提供的健康照顾却事倍功半。另一方面,如果未管制的劳动市场创造出穷人,而且那些穷人也被排除在社会保障之外,那么它也不算是福利最优化的模型。因此,当今各福利国家面临全球化而时常采取开放市场、解除管制的新自由主义策略之时,就需要在家庭、市场与福利国家的策略互动中,去思考符合帕累托最优的社会管制模式。虽然在国际层面的经济全球化变迁强烈推动了福利国家的体制转型,但是市场、国家与家庭的制度角色更是形塑福利体制转型特色的重要因素。未来,福利国家本身的重要课题是必须分别调整其与市场、家庭的关系,才能同时兼顾经济可持续发展与社会公平。
结论:中国社会管理体制改革的阶段性解读
发达国家以社会管制为特征的社会管理体制改革的经验和教训无疑会对当前中国社会管理体制改革的理论和实践产生重要的借鉴意义,一方面,正如研究所示,各国的社会管理模式必须依托各自的历史制度和国情背景加以理解和研判,目前尚无放之四海而皆准的共识模式;另一方面,社会管理体制的基本格局和制度建构在国家、社会(家庭)和市场三者的策略性互动中确立的,这也就决定了社会管理具有政治性、经济性和社会性的复杂属性。就新中国成立至今社会管理体制的制度沿革和基本格局来看,大体上经历了三个主要阶段,根据国家、社会和市场的互动关系来看,第一个阶段是建国到1978年,其性质是国家-单位-个人的一元主体的社会管理体制,其特征是全能国家、一体化社会和去市场化(商品化);第二个阶段是1978年改革开放到2002年,其性质是原有的一元化社会管理体制解体,充分释放市场力量,其特征是国家解除对社会的管制,代之以市场化、社会化的动员机制;第三个阶段是2002年十六大之后,党和政府确立了构建和谐社会和全面建设小康社会保护社会的远景规划,并提出了“党委领导、政府主导,社会协同,公众参与”的社会管理体制改革的基本思路。
就第一个阶段而言,建国后,我党逐步确立国家主导的一元化社会管理体制,一方面,通过城市的单位体制、户籍制度,农村的人民公社体制,逐步确立对社会的有效控制和社会整合,另一方面,确立了与计划经济相匹配的社会保障体制,主要包括保障就业和社会保障。在就业方面,国家保证全体有劳动能力的人获得工作和劳动岗位,从根本上保障了全社会劳动者及其家人的基本生活条件。这种不允许失业的劳动就业制度即“铁饭碗”、“大锅饭”的制度,是当年中国区别于市场经济国家、尤其是其他发展中国家的显著特征。改革前,中国已经形成了覆盖全国人口的基本社会保障网络,这就是建立在集体经济基础上的农村人口“五保户”制度和合作医疗制度,以及根据1951年初政府公布实施的《劳动保险条例》(1953年修订)建立的城镇人口社会保障体系。中国还在全国实行了从小学到大学的全民免费教育。这样一种社会管理模式虽然在效率的提升方面有其固有的弊端,但中国的社会发展模式特别是较高的人文社会发展指标曾经被有的国际组织看作发展中国家的榜样。
第二阶段:原有的单位体制逐渐松动瓦解,政府逐渐从社会管理领域退出,并在市场经济条件下,充分释放市场能量社会管理逐渐趋于放任自流的状况,只要无碍于经济发展、政治稳定和国家公共安全,经济领域之外的社会事务管理基本上处于政府职能的边缘地带。商品化充斥社会,除了政府和事业单位,中国市场化改革的实质就是把原先不是商品的东西转化为商品。现在,不但生产资料、劳动力、生活资料成为商品,而且,教育、医疗等公共服务领域也在“产业化”名义下加速商品化了。但是,促进中国人文社会超前发展的这种社会中国在转上市场经济之后,原有的社会保障制度随之基本瓦解。首先,保障就业的“铁饭碗”制度被打破了,劳动者重新变成了商品,失业成为“正常”现象。虽然政府设立了一定的救济、补助机制,但劳动者从此失去了工作保障。结果,像其他发展中国家一样,有工作的劳动力随时面临失业从而面临丧失生活来源的威胁,而失业的劳动力则已经丧失了通过劳动获得收入的权利,“啃老族”出现。
与此同时,在市场化改革中,原有的社会保障体系基本瓦解,新体系至今未能建立起来。在城镇,绝大多数国有企业和集体企业退出历史舞台。原来由这些企业承担的职工养老保险和医疗保险随之消失,只有政府和国家事业单位职工还能继续享有原来的基本社会保障。纷纷建立的各类私营企业在政府不加强制的条件下通常不遵守《劳动保险条例》,导致作为城镇职工及其家庭社会保障基础的条例实质性死亡。在农村,集体体制转变为个体农户经济。失去了集体经济的支撑,原先依附于人民公社的合作医疗以及五保户制度也同样瓦解了,农村人口仅有的集体福利荡然无存。比较改革前后中国社会保障体系可以看出,计划经济时期,中国的社会保障体系从无到有,覆盖了几乎全国人口;标准明确,全国大致统一;单位主管,贯彻有效;在城镇,完全不需个人付费,在农村,合作医疗也只需要极少量个人付费。不足的地方是,农村人口在社会保障程度和保障项目上远远不及城镇人口,尚未建立农村养老金制度,城镇不同职业的保障程度也存在一定差别。此外,与劳动单位挂钩的体制导致社会化程度较低。改革后,全国性社会保障体系从有到无,支离破碎,人口覆盖范围急剧缩小,大多数人游离在社会保障体系之外。结果,保障程度和项目差别非但没有缩小,反而显著扩大,社会化程度不是更高,而是更低了。总之,改革不但没有克服原来的问题,反而丧失了已经取得的进展,回到了基本上不存在全国性社会保障体系的状态。目前,中国的社会保障表现出典型的发展中国家一般特征,即:不存在政府主导、覆盖全民的社会保障体系,只有名目繁多的商业/私人保险,而它们的对象只限于有支付能力的少数人。从人文社会发展的总体进步来说,中国的表现不但与GDP快速增长不相称,未能体现“增长促进”的效果,而且,由于社会保障体系崩溃,连原有的“支持导向”优势也丧失了,而且,由于收入高度不平等,不能使全民共享经济增长成果,从而必然严重阻碍人文社会的相应进步。
进入21世纪,人们才越来越发现,对大多数人来说,医疗、教育、住房的负担日益沉重,以至形成了压在头上的新“三座大山”,距离小康社会似乎仍然遥远。为此,十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标,社会建设被提上了日程,并正式提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2007年,共产党十七大正式将社会建设与经济建设和政治建设并列,进而提出了建设“五有”社会,即“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。我国正在经历着由充分释放市场力量向保护社会的“大转型”之中,这是经济结构中的社会嵌入性这一基本逻辑所决定的。
参考文献:
[1]周红云.理解社会管理与社会管理体制[J].天津:中共天津市委党校学报, 2009, (3).
[2]何增科.中国社会管理体制改革路线图[M].北京:国家行政学院出版社, 2009.
[3]李程伟.社会管理体制创新:公共管理学视角的解读[J].中国行政管理, 2005, (5).
[4]《中国大百科全书社会学卷》[M].北京:中国大百科出版社,1991.
[5]陈振明.什么是政府的社会管理职能[J].北京:新华文摘, 2006,
[6]陈振明.西方政府社会管理的理论与实践评析[J].东南学术,2005, (4).
[7]Fred Block. Revising StateTheory [M].
[8]M. Rein, G. Esping-Andersen, and L. Rainwater(eds. ). Stagna-tion and Renewal in Social Policy [M].
[9]Jessop.The SocialEmbeddednessof theEconomy and Its ImplicationsforEconomicGovernance [J], published by the departmentofSociology,
[10]G. Esping-Andersen. ThreeWorlds ofWelfare Capitalism [M].Cambridge,
[11] G. Esping-Andersen (ed. ), Welfare States in Transition: Na-tional Adaptations in Global Economies [M].
基金项目:国家社会科学基金项目(08BZZ002)
作者简介:曹海军(1975-),男,清华大学马克思主义学院讲师,博士后,主要研究方向:中国政治与政府,政治学理论。