目前，收入分配改革顶层设计之说屡见媒体，显示社会对高层推动收入分配改革并解决该领域的矛盾问题寄予迫切希望。然而，收入分配改革顶层设计的内容是什么？是目标还是架构？是规制还是措施？是责任状还是时间表？这些都缺少专门的研究。笔者认为，收入分配改革顶层设计的内容与操作，顶层设计与推进改革的机理，都不是简单的一呼百应的问题，值得有志改革的同仁深入研究和思考。

　　收入分配改革设计与效果的几个案例

　　1995年中央决定进行社会保障管理体制改革。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出：社会保障行政管理和社保基金经营要分开；建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社保基金监督组织，监督社会保险基金的收支和管理。这一设计距今1 9年了，现在人力资源和社会保障部管政策，下设社会保险局管收支，行政领导是合一的。管办分开是为了相互制约，但现实后果是社保费率偏高、基金结余增长快，结余基金似未能很好地保值增值。2010年，社会保险征缴收入已经从本世纪初占GDP的2%提高到4%以上，五项保险基金累计结余已经超过2万亿元。通常的社会保险基金管理原则是：收支相抵，略有节余。我们的这种大量结余，其中合理成分有多少，不合理的比例能否降下来，基金使用与管理怎样才能更有效率呢？如果有一个多方参与的基金管理制约监督机制，就会自动调节基金收支，现在余这么多钱，实际上都是广大职工与企业负担，也可以反证当初的改革设计并没有完全实现。

　　1996年九五计划提出个人所得税税制等改革。八届人大四次会议批准的《关于国民经济和社会发展九五计划纲要》提出：建立覆盖全部个人收入的分类与综合相结合的个人所得税制，逐步开征遗产和赠与税、社会保障税。这一设计距今16年了，都末实现：个人所得税仍为分类计征，考虑家庭公平负担并综合计征的个税改革无期；遗产和赠与税的开征也没有时间表，社会保障税更无实施方案。本来这些改革，一是能减轻广大群众的个税和社保缴费负担。二是有利于缩小收入与财产的贫富差距。三是促进入与人之间竞争起点的公平。由于这几项改革滞后，以至于有关的问题，末从趋势上看到好转的迹象。如全国居民收入的基尼系数逐年扩大，现在为0.47左右；城镇居民最高收入户与农村居民最低收入户的人均收入倍数从2000年的1 4倍扩大到2010年的22倍。

　　2006年实施的《公务员法》提出建立工资比较制度。《公务员法》规定：国家建立公务员工资的正常增长机制。国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。该设计已经6年，但至今未看到一份工资调查和比较结果，公务员工资的科学决定机制和正常增长机制实际没能建立起来。此外，政府公务员、法定机构人员、国企管理层、公立医院、公立学校员工的工资分配关系也不是顺畅合理的。

　　2007年通过《反垄断法》。《反垄断法》2008年施行，至今已4年时间，垄断行业利用其控制地位侵蚀消费者利益和自身过高收入问题似未得到有效解决。我国高收入行业大多具有垄断身影，垄断已成为我国行业工资差距扩大的最主要因素之一。目前，我国行业门类平均工资统计的差距将近5倍，行业大类差距则超过1 2倍，如果是全部收入差距则会更大。而市场经济国家行业工资差距只在3倍左右。

　　2007年十七大提出“提高两个比重”。即：要逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。这是改善广大群众的生活，启动国内市场需求，转变经济增长方式的一项非常好的目标设计。20世纪80年代，我国居民收入占国民收入的比重曾达到70%以上，现在只有60%左右。按2010年城乡住户收支调查数据推算，当年居民总收入16.6万亿元，占国民可支配收入比重下降1个多百分点。比较十二五初年(2011年)和十一五初年（2006年），国民总收入增至2.18倍，财政收入增至2.68倍，而城乡居民收入只增长1.85倍和1.95倍，这样的数量变化是难以实现提高居民收入比重和劳动报酬占比的。

　　从上述事例看，这些决定、规划、法律和精神都属于顶层设计的范畴，对完善收入分配制度，理顺收入分配关系具有重要作用。但遗憾的是，至今都未能很好地实现，这就很值得我们对依靠顶层设计去推进改革的想法做一些深入的思考。

　　收入分配改革如何设计

　　思考一：改革设计要兼有方向性与具体的施行要求。

　　收入分配关系或结构的调整，实质就是数量和比例关系的变化。因此，在改革设计中，最好要有定量化的调节目标，如调整国家、企业、居民三者分配关系、劳动报酬总量与GDP增长相协调等，需要有整体数量关系和比例的描述，以便进行量化分解，用目标管理方式落实责任与措施，保证设计目标的实现。

　　思考二：改革设计要明确任务和相关的体制安排。

　　改革的任务，大都是以体制机制为保障。设计了制度改革，就要有体制上的推手，还要有后续的监督，这样改革才能推进而不会停滞不前。从加强制衡角度看，改革对象与改革推手应适当分开。目前，有些部门改革的任务交给自己做，而这些部门为了维护自身利益，往往就拖着不办，借口是条件不具备等等。比如社会保险政事分开的改革。再如，我们推行工资集体协商已经多年，这项在国外普遍有效的制度为什么没能解决我国职工工资偏低的问题呢，这恐怕与工会改革滞后有直接关系。劳资谈判，国外是工会在一线，是主力，政府部门只是乐观其成，最多当裁判，我国刚好相反，有些方面甚至是无所作为。

　　思考三：改革设计应当符合市场经济的通行规则。

　　市场经济国家在维护公平竞争，缩小收入差距方面有一些通行的、行之有效的做法，例如：调节初次分配的反垄断制度、劳资协商制度、同工同酬制度，调节再分配的综合个人所得税制度、房产税制度、遗产税制度等。这些制度都是保障市场经济体制得以正常运转的必要组成部分，不存在新设计的问题。不排斥和违背市场规律、加强市场制度的配套建设，就是深化改革的应有之义。从这个意义上说，我国个人所得税长期采用分类计征方法，工会成员中兼有雇主身份或经营者身份，垄断行业收入分配等，都是亟待解决的问题。从这个意义上说，要尽快纠正不符合市场经济规则的制度设计。

　　思考四：改革设计应当是上下互动的过程。

　　收入分配改革涉及最广大群众的切身利益，他们曾在改革开放中获益，也曾为减轻国家负担而付出。为完善国家管理，我们需要人民参与。为决策科学性，我们需要人民的监督。从这个意义上说，收入分配改革不应该只是顶层设计，而应该是国家与公众、中央与地方、政府与社会协商互动的过程。从实事求是和尊重实践的角度看，好的改革设计必须有社会和广大群众的参与，而不能高高在上、闭门造车。回顾改革实践：农村承包制、企业分配改革等，都是基层实践创造的，而社会机构参与改革研讨与咨询、也是改革设计实现民主决策和社会理解的重要条件。

　　思考五：改革设计要在实践中不断发展与探索。

　　从我国改革开放的历程看，往往并不是事前设计好，然后按部就班地施行。改革设计应从实际出发，解放思想，锐意进取，讲求实效，这实质上也是真理标准问题。要防止空洞的、形式主义的设计延误改革。目前，许多地方都有许多可以积极主动开展的收入分配改革，比如加大民生投入，改革公务用车、促进经济转型、完善福利保障等，有些中央早已经明确了的收入分配改革方向，有关部门亦应抓紧落实，而一味等待顶层设计则可能错过改革时机。

　　目前，我国经济增长趋缓，面临下行压力。从某种意义上说，我国很可能已经到了收入分配不改革就不能持续发展的阶段。为此，只能深化收入分配改革，减轻税负，缩小差距，树立鼓励实业、鼓励创新、鼓励劳动的利益分配导向，转变增长方式，促进产业升级，实现科学发展。