新时期以来我国在经历了一个以经济发展问题为主的社会时代之后，逐渐转向了更关注人本利益的社会时代我们感到理论自觉的社会。
以我国普遍建立的低保制度为例，在价值取向和实践策略方面都在发生重要的转变，如何把握这种转变这个是我们在政策制度和执行当中需要深入思考的问题。
上海在1993年，在全球率先实施了城镇居民最低保障制度，又在1994年率先在全国建立了农村低保制度，之后建立在低保制度基础基础之上实物补贴、住房救助、教育救助和医疗救助等分类救助的政策逐步也从企业剥离了出来，由公共财政来承担。经过17年的不断的发展和完善，低保制度取得了非常显著的社会成效，我们这里有一些表格（图），回顾这17年的政策的实施情况，作为一项基本的社会保障制度，它的建立和完善至少有两个方面的积极意义，一个是保障了市场竞争当中处于弱势人群的基本生活。
第二个促进企业在市场上的竞争力。在这样一个伟大成就前面，其实我们应该清醒地看到目前社会救济的政策模式也已经面临着一系列新的问题和挑战，比如说制度医保标准线的要素与依据问题，应该按照当地维持城市居民基本生活所必须的衣食住的费用，并且适当的考虑水电煤的费用，以及未成年人义务教育的费用。总体上是六类，也就是说我们基本采用的是菜篮子法和CTI的房租（音）来确定居民最低生活保障线的，在这里衣、食、住、行、水电、煤六项是主要被考虑的要素。
由于初中以上教育费用和医疗费当中必要的资助段和资费段的费用并不在测算要素之列，可以这么认为目前的医保标准仅仅只是保障最基本生活所需，还没有将人的发展，人的基本社会交往，劳动力的再生产，以及不同家庭成员结构来加以考虑，因此当社会对人的生活质量的要求普遍提高的时候，目前低保质量不足就显而易见了。
还比如资金救助与能力救助的问题，在现有低保制度的实施当中对受助对象发放救济金或者是补贴仍然是最主要的救助方法。从操作上来看资金救助更为直接和便捷，我国低保条例当中虽然有明确规定要鼓励劳动自救的方针。上海的社会救助办法当中也明确提出开展社会救助要遵循促进求助对象的自助自立的原则，所谓自主自立就是要通过政府的社会救助帮助受助对象提升能力，很显然到目前为止在事实资金救助的整个过程当中受助对象的参与度非常低，对受助对象能力救助是非常太够的甚至是没有的，出现了救助时间越长越被边缘化，越弱视的现象，就是政策实施工程与救助政策的基本原则和最终的目标和要求还有相当大的要求。我们的救助要让人更自立，但是事实上我们现在的救助的方法是让人越来越边缘化了。
比如一直在讨论的低保养老汉的问题，03年上海的低保群体曾经到过刚才的表上，大家可以看到44.5万的峰值，在这个群体当中长期领取低保金年龄段在40到55岁之间，身体健康而无工作的人占到20%左右，因此社会上关于低保养老汉的舆论很大，政府面临着公共政策、公平与效率的难题。近年来我们确实采取了一些措施逐渐使状况回落和稳定在一定的范围，现在上海的低保人数差不多是稳定在34到36万左右，这个应该还是一个问题。
救助政策的悬崖效应问题，通俗讲就是低保边缘户的问题，低保标准作为一个刚性的线，无论调整到多高，总是有处于低保边缘的人群，通过低保边缘户的调查我们发现他们的家庭平均收入确实已经高于了我们的低保平均线，但是如果把他们的硬指出，特别是医疗和教育的支出考虑进去的话，收入减去硬支出我们看到的状况就非常的令人吃惊了，我们一直说低保线是到底的线，其实我们发现有更困难的并不在我们的范围里面，这一些人生活状况在非常吃力的状况下，在上海估计有10万名以上，现在很难被现有的低保制度所覆盖，大家觉得医疗救助有教育救助可以补他们，其实在我们的操作程序上是进不了我们的体系，因为要判断他是不是低保才能享受后面这两个，所以这个问题就非常的严重，我们一直搞不明白，我们都已经拉网了怎么还比这个更困难的人在外面，这个是一个问题。
还有一个问题贫困的综合性与救助部门化的问题，09年对低保边缘户家庭进行了全市抽样调查发现，贫困家庭的致贫因素从非常多元化的趋势，有的是单因素的致贫比如说因大病、因子女教育其他的突发事件导致的单因素的贫困。也有不少是因为受到多种因素共同作用导致的综合性贫困，有一些家庭起初是单因素贫困，但是处理不当会使这一些家庭的社会功能降低，成为多方面弱势的困境，最后导致综合性贫困。
而单项救助政策，比如医疗、教育、住房等等归属于不同的部门，困难家庭一般无能力全面获得各单向救助政策，以解决家里面的综合贫困的问题，我想这个也是非常大的问题。
还有一个问题是低保申请家庭收入核对难的问题，1996年上海市的社会有助办法规定，街道办事处或者乡镇人民政府对申请人所填报的有关情况，以及申请人个人或者家庭的实际相关水平进行核查，乡镇办事处其实并不了解这一些人的情况，那么它们通过什么样的方法查的？所以又有规定也可以委托申请人户籍所在地的居民委员会或者村民委员会进行核查，但是怎么样核查没有更具可操作性的问题，其实是两个问题，一个是居民委员会是不是具备这样一种能力。
从目前情况来看现在的居民委员会和村民委员会都有扩大的趋势，它已经不是一个熟人社区特征了，因此虚假单位证明等问题时有发生，政府的公共政策的公信力也受到了非常的大的置疑。
我们认为如何看待这一些问题？我们提到的社会医保制度目前碰到的一些问题，怎么来看待这一些问题？我想我们认为总体上可以从两个纬度分析：一个是价值层面的问题，考察是社会政策制订过程当中所秉承的基本理念和价值导向，比如救助当中的人文关怀以及受助者的主体本位问题。
在考虑低保制度，保障基本生活的同时，是不是应该更多的考虑与人的发展方向相适应，除了给予必要的生活补助以外，要充分考虑这一些对象，恢复劳动力社会功能的要素。比如大额医疗费支出问题，职业培训费的问题，还要考虑困难家庭子女接受更高阶段教育投入的要素，在这里教育制度似乎大家觉得做得比较好了，现在义务教育是不要钱，大学教育还有贷款和助学金，我们在上海发现高中这个阶段是问题比较大的，其实大学也是有问题的，高中阶段我们贫困户的子女有一部分成绩不是很好，他们要考取公办分数一般达不到，所以他们就会去职业学校，而职业学校有一部分就是私立的，私立费用特别高，而教育救助当中对私立补贴是没有的，这么一种恶性的循环使得他们就不得不放弃他们的就学，在这个方面，这些都是我们以人为本价值导向方面不得不考虑的重大因素
同时资金救助的同时怎么样提高能力救助这个也是价值导向层面需要考虑的问题，单纯的资金救助主要着眼于物质生活困难而忽略了对象的心里障碍、社会关系、社会适应方面的困难问题，忽视了受助者的主体性和参与性，他们在接受服务的过程当中自身的能力没有得到锻炼，潜能也没有得到发挥，困难群体不仅仅遇到的经济困难，还包括因为经济困难产生的社会交往、自信心等方面的困境。
在实际工作当中我碰到过这样一个案例，有一户人家说，这户人家没有就业的，零就业家庭，走进去一看夫妻两个人40多岁都健康的，他们怎么就成了零就业家庭了？一问才知道她的女儿在11岁的时候得了子宫癌，孩子已经开始上学，这个事情对家庭的打击非常大，他的父亲辞了工作，觉得这一下就没有希望了，夫妻两个人在家里，一个人在家熬药，另外一个人每天三次往学校里面送药，就不上班了，这一些家庭虽然列入了低保户的家庭，关注的家庭，但是资金的救助不能解决问题，我看了以后我说这个家庭需要社工的，但是在我们的公共政策当中没有为这一些家庭买单社工的。我想这个也是我们要考虑的，我们应该重新来审视救助政策的价值导向，将资金救助与能力救助结合起来，把受助者的人文关怀促使它资助能力增强提到公共政策的日程上来。
另一类问题其实讨论的时间策略层面的问题，关注如何通过操作层面的技术方法和手段保护价值目标的实现，比如说低保懒汉的问题当中，低保标准额与最低工资的差距比例关系问题，低保制度体现的是国家责任和公民权利，资助的价值目标本身应该是非常清楚的，一定不是鼓励养懒汉的，在实际操作当中怎么样避免搭便车的现象，还是有一个时间策略和技术的问题。
根据我们的观察，我们的制度能不能起到鼓励就业的作用，与低保线和最低工资标准的差距大小有关，从刚才我们看的峰值来看，当时44.5万万并合理，那个时候我们的低保线和最低工资线的比例是有问题的，是大于了40%，所以人就不愿意工作，所以这个里面我觉得在技术上其实也是有可以探讨的空间。
为什么当时的最低工资是不能提高？其实我们都鼓励最低工资提高，这里面又有一些选择的困境，最低工资一提高，企业的成本就会增加，招商引资非常困难，所以一般的政府不太愿意提高最低工资，最低工资部门的提高，低保线上海是随着DPI涨的，不是随着经济工资涨的，出现这种情况的时候，其实就会出现一些养懒汉的现象，这个不是我们低保制度造成的，而是最低工资不能准备的放，但是我们这一些说法是没有制度保障的，怎么样的算法是没有制度保障的，都是政府官员在那儿自己掌握，应该要在这个方面给予一定的支持。
价值导向其实在政策过程当中体现出来的，政策制度当中所秉承的价值理念必须在实际操作当中贯彻进去，怎么样在政策过程中体现既定的价值导向是整个政策过程的核心所在，政策过程中的关键要素将直接影响价值目标的实现，刚才说的有很多要素不放进去，你的价值目标是实现不了的。
最近这几年上海在这方面做了探索，比如说我们探索开展自助行贫困的救助问题，探索把低保标准和最低工资标准之间的比例关系问题，我们也在这方面做一些探索，也探索创新居民经济状况核对的新机制，这个目前系统算是比较灵光，现在的检出率，低保检出率在25%左右，经济适用房的检出率在12%左右，我们曾经查出有70多万现金和200多万股票的家庭，被我们查出来，我觉得这方面的探索还是非常的有价值的，另外我们也改革工作体制，探索部门联动，综合帮扶努力使公共政策的价值在政策过程当中能够得到真正的实现。
作者简介：上海市民政局局长、中国社会学会社会政策研究专业委员会理事
文章来源：社会政策网
（注：本文根据速记整理，未经作者审定）