(1999年3月)

随着我国经济体制改革的深入和整个社会的结构性变化，社会保障的任务变得越来越迫切。社会保障不但成为学术界和广大社会普遍议论的问题，而且成为政府近期的重点工作之一。因而社会保障制度的建立和完善不但直接影响着经济体制改革能否顺利进行及我国的产业结构能否进行适应性调整，而且也对城乡居民获得有保障的生活，从而对社会稳定和经济与社会的协调持续发展产生重要影响。

当前我国社会保障面临的任务是由多种因素造成的，其中包括体制性因素、结构性因素和发展性要求。体制性因素是指经济体制的转换要求建立有效的社会保障制度。我国由计划经济向社会主义市场经济体制转换的目标是追求高效率，其重大措施是改变“企业办社会”的局面，把企业推向市场。在社会保障方面则要改变由政府和企业包揽的高福利政策。然而企业在走向市场化的过程中又有老、新职工的保障问题。其中包括下岗和失业者的保障问题。结构性因素包括经济性结构因素和社会性结构因素。经济性结构因素指由于产业结构的调整而引发的失业、下岗、隐性失业等问题。产业结构的调整必然造成失业或下岗，对这些职工的生活保障自然成为当前我国必须解决的重要问题。因为从我国产业结构调整的实际可以看出，受产业结构调整而被影响的职工不但规模大，而且他们在就业方面缺乏优势。社会性结构因素指与城乡结构、所有制结构相连的社会保障问题。在相当长的时间内政府主要关注全民所有制职工和城市居民的生活福利及保障问题。改革以来社会保障制度的改革也主要关注国有企业职工。对其他所有制人员及农村居民的保障则显得不足。随着劳动力市场的形成与不断完善，上述结构性差异越来越不适应现代市场体系的要求，这样，建立适合各类劳动者的保障制度就成为必然的要求。发展性要求是指从社会进步的角度来看，对社会弱者的保护是现代社会的基本特征。从发展的角度看，老人、儿童、残疾人、贫困者都应享受基本的生活保障，在社会发展的同时，这些社会弱者也应享受社会进步的成果。

通过上述简要分析我们可以看到，我国社会保障的任务是相当繁重的。这种繁重不但来自于被保障对象数量之庞大，而且因为各种被保障对象原来所享受保障水平的差异性。比如，当前我国社会保障制度的改革与建立，对国有企业职工是改变原来的高福利政策而对他们进行适度保障的问题，对私营企业、个体劳动者来说是建立一套保障制度，对广大农村居民来说也要建立一套基本的保障制度。这也就是说，对国有企业职工而言，社会保障制度的改革和构建是从国家(企业)全部包揽式的高福利变成与我国的经济发展水平相适应的责任共担的适度保障；对外资企业、私营企业和个体劳动者来说是变完全的自我保障为社会保障；对广大农村居民而言是要从无到有，使他们受到保障。三种保障的起点不同，走向不同，这也为社会保障体系的建立增加了复杂性和难度。

自1986年中央政府提出建立社会保障制度的雏形的任务以来，我国城乡社会保障的制度建设取得了显著成绩。城镇职工养老保险制度、医疗保障制度都经过艰苦的探索取得了一些经验，也解决了一些经济体制改革中出现的问题，并在一定程度上保障了经济体制改革的进行。但是由于我国采取的渐进式改革策略，改革的目标模式到中国共产党十四大时(1992年)才完全明确。由于我国劳动者类型的复杂，这样，由政府各部门(系统)推动的社会保障制度建设在取得重大成绩的同时也为建立统一的社会保障制度增加了障碍。比如国有企业职工养老保险制度是由不同政府部门或行政性公司分别推动、建立的，在具体操作方面相互之间存在着许多不同，这就为它们之间的统一增加了难度。1998年中华人民共和国第九届全国人民代表大会决定设立劳动和社会保障部，为改变“政出多门、多头管理”的现象创造了组织条件。但要真正建立统一的养老保险、失业保险、医疗保险制度尚需要做大量工作。

在建立社会保障制度问题上，最基本、最核心的问题是保障的提供模式和保障水平。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障”，这就为我国社会保障制度的模式进行了基本选择。国情是社会保障制度的基础出发点，那么应该如何理解或看待国情呢?我认为，我国的最大国情或者说最基本的国情是处于社会主义初级阶段。对于社会主义，中国人民进行了长期艰苦的追求和探索，人们对它的企望是富裕、公正、平等，而对社会成员特别是有困难的社会成员进行保障是人们所理解的社会主义的最重要的特征。但是，我国又处于社会主义初级阶段。江泽民在中国共产党第十次全国代表大会上的报告中详细阐述了社会主义初级阶段的特征，其中包括经济不发达、文化教育落后、较为严重的贫困、城乡之间和地区之间的较大差距等等。建立社会保障制度应该充分考虑这些特征。从历史的经验教训来看，充分考虑我国的不发达特征十分重要。在计划经济时期城镇实行的充分就业和高福利政策实际上是忽视了我国经济的不发达这一重要因素，最终使政府和整个社会背上沉重的包袱，至今难以解脱。在建立新的社会保障制度及体系的过程中，这一教训应该深刻汲取。

那么，与社会主义初级阶段或不发达的社会主义相适应的社会保障具有怎样的基本特征呢?根据上述认识，我认为它应该是普遍的、基本的、有差别的社会保障制度。所谓普遍指应该面对全体国民建立社会保障制度，使得他们之中的任何人在遇到难以抵御的困难时都受到应有的帮助，其中主要是经济上的帮助。即保障对象不但包括城市居民也包括农村居民，不但包括国有企业职工，也包括其他所有的劳动者，不但包括有劳动能力但失去机会的人，也包括失去(或不具备)劳动能力的人。所谓基本指现阶段由政府提供的社会保障只能是维持受助者的基本生活，而不是享受高福利。就像国务院近来将养老保险、失业保险都定在基本水平一样，由政府提供的社会保障只能坚持较低水平。这是由我国经济的不发达、保障对象庞大所制约的。当然，由政府提供基本保障并不意味着享受保障的人只能维持其基本的物质生活。政府鼓励建立多层次的保障制度，其中包括了政府以外的保障主体的贡献。以职工养老保险为例，在基本的养老保险制度外，政府提倡企业为职工投保和职工个人通过储蓄进行自保。这些补充养老保险自然会成为社会保障的重要组成部分，从而使社会保障呈现出差别性。实际上经济发展水平不同，不同地区的社会保障也不尽相同，城乡之间的社会保障也会有较明显的差距。这些同样是由我国国情决定的。

在经济不发达的情况下，要对城乡居民进行普遍的保障，有必要对保障的多样性给以充分认识。首先，社会保障并不只是金钱的给予，在一些情况下它也包括服务的免费提供。例如，对行动不便的老人给予生活上的照顾，对贫困的农民提供免费的技术服务等，也实际上发挥着保障的作用。另外，实施保障也不只限于政府。城镇中的单位、城乡社区也都具有从事社会保障的职能。在我国，邻里互助是优良的民族传统，应该重视和发挥它的社会保障作用。这些也可以看做是对多层次的社会保障的另一种理解。

社会保障制度的改革是一个世界性课题。在我国，社会保障制度的改革和体系的建立具有十分重要的意义。近些年来，我国学术界对社会保障制度建设进行了大量研究，也取得了一批优秀成果。政府部门也在通过实验探索建立符合我国国情的各种社会保障制度的道路。然而，随着改革的深入发展，建立社会保障体系的任务远没有完成。几年前，我们获得国家教委资助，对建立符合我国国情的社会保障体系进行研究。我是这一课题的负责人。这项研究则主要由北京大学社会学系的教师实施，王思斌承担了全部组织工作。他们曾经去工厂、农村进行社会调查，并写出了一些富有启发性的调查报告和学术论文。本书则是对这一课题的理论分析，重点放在对构建符合我国国情的社会保障制度(体系)的理论分析上。本书观点突破了传统的社会保障的经济观点，而赋予它以更宽广的内容；也突破了单纯的政府责任观，而把社会保障视为全社会的共同任务。该书不求具体的对策，而是对社会保障制度的建立给以更加开放的思考。这些构成了本书的特点。如果本书的讨论和分析能对我国社会保障制度的建立有某种启发和参考意义，如果它能直接或间接地推进我国的社会保障事业，使有困难的人得到保障，并有利于社会的稳定和社会进步，我们将十分欣慰。