几乎任何公共事件背后都会涉及包括公共利益在内的各种复杂利益关系，一旦这些利益关系得不到适当回应和妥善处置，某个公共事件就有可能在其他社会条件的作用下发生演化，从而波及到更广的范围，造成更大的影响。这就对应急管理的实际操作和理论研究提出了很高的要求。

随着突发公共事件的日益频发，应急管理在中国公共管理实践和学术研究两个层面都越来越受到重视。几乎任何公共事件背后都会涉及包括公共利益在内的各种复杂利益关系，一旦这些利益关系得不到适当回应和妥善处置，某个公共事件就有可能在其他社会条件的作用下发生演化，从而波及到更广的范围，造成更大的影响。这就对应急管理的实际操作和理论研究提出了很高的要求。

应急管理的实质是应急决策

如果从规范分析入手，需要回答的一个基本问题是应急管理发生在怎样的情形下？或者说，哪些情形才需要应急管理？这就需要我们对易于发生危机的情境予以界定。

　　公共政策学对公共决策的一个逻辑分类为我们提供了可能的答案。

　　根据公共问题发生的时期和解决这些问题在决策程序上的确定性程度，可以划分出四种公共决策：常规平常决策、常规危机决策、非常规平常决策和非常规危机决策。对此，可列举两个实例。其一，煤炭资源的开发和利用是一个常规平常决策问题。开发不同地质条件下的煤炭资源，则充满了不确定性，从而表现为非常规的平常决策。遇有煤炭资源的供需矛盾时，这个问题又转化成一种常规的危机决策。当发生矿难事故后，由于牵涉救人、补偿、问责等一系列利益关系，这个问题就表现为非常规的危机决策。其二，收入差距因个体、行业、地区乃至政策导向的不同而表现为一种自然现象，属于一种常规平常决策。但是在特定的阶段，收入差距可能转化为一种固定的贫富差距，而且会出现“富者越富、贫者越贫”的效应，这就是一种非常规的平常决策。这种效应的持续存在就会演变成一种不公正的社会制度，成为常规危机决策。在特定因素的刺激下，那些自认为遭受了不公正对待的人或人们，就难免寻求情绪上的发泄从而极易导致群体性事件的发生，此时方为非常规的危机决策。

　　我们需要注意的是：第一，由于公共问题有着彼此转化的可能，所以这四种公共决策也不是决然孤立的。相反，“许多公共政策本身可能就是产生问题的根源，新政策所要解决的问题，往往是现行政策所衍生出来，或者是由多个现行政策交互作用所引起的非预期结果”。也就是说，某个决策很可能成为公共问题演化的助力，危机的发生也恰恰蕴涵在其之前的某些决策里。第二，应急管理发生在除常规平常决策之外的其他三种情形。就是说，不仅在危急时刻才需要应急管理。显然，任何一个具体的公共问题，总包含着大量不确定因素，从而也需要一种感知危机和管理危机的意识。一旦对不确定的信息处理不良，就会给危机的爆发埋下隐患。

　　按照这样的理解方式，我们不难发现，现实中的公共管理更多地表现为应急管理，随时需要针对不确定信息和潜在危机给出应对办法。借用西蒙的经典表述，我们认为应急管理就是应急决策。

　　但反观现实的操作，应急管理更多地被定位在处理类似“矿难事故”或“群体性事件”等一桩桩一件件具体的突发事件上，管理部门对于学术研究成果的诉求也着眼于“行之有效的做法”。对于应急管理存在的领域和由于日常管理不善导致公共问题的内在转化从而诱发危机的现实并未给予充分的讨论。

　　我们并不是否认对具体的危机事件予以妥善处理的重要性，也不是否认既有研究的关注重点，只是想强调指出：在现有的“应急管理”视野里，应急有余而管理不足。人们对“应急管理”这个概念，尚存误解和误用。究其原因，与贯穿在现行应急决策过程中的一种“维稳”思维不无关系。

应急决策中的维稳思维

维稳就是维护稳定。维稳可以有两个层面的表现，一是维护政权的稳定，二是维护社会秩序的稳定。这两个层面的稳定通常存在着内在一致性。从逻辑关系上看，前者是后者的前提，后者是前者的合法性来源从而成为其保障。这种一致性的保持需要一个充要条件：国家和社会之间存在着良性对话的渠道。一旦这一条件不完全甚或不具备，二者就有发生分歧的可能，即为了维护政权的稳定而对社会施以压力和控制以招致反弹的情形，由此政权的稳定却并不必然带来社会的稳定。

　　 维护稳定是任何执政者的基本政治诉求，本无可厚非。不过，一旦把维稳固化为一种公共决策思维，“稳定”本身就可能异化为一种谋求利益的工具而不再首先表现为一种被追求的公共利益。

　　在救灾层面，我们能够感知到的情境通常是这样的：自然灾害或事故灾难发生之后，当地的人民生产和生活受到了巨大的威胁。从党中央、国务院到各部委再到各级地方党委政府的领导人感同身受，他们放下手头的紧要工作，不顾旅途劳顿和个人安危，先后毅然决然地在第一时间赶赴救灾现场，安抚受灾群众的情绪，鼓舞他们的士气，坚定他们战胜灾难的决心和信心，沉着指挥军民共赴危难。有了政府的积极介入和表率，社会各界迅速行动起来捐款捐物，发扬“一方有难、八方支援”的优良传统，彰显大灾背后有大爱的民族美德。在各方的共同努力下，政府领导人民走出了灾难的创害，迎接美好的明天。

　　有人考察了英国广播公司对中国政府在汶川地震之后的表现所做的跟踪评论，发现无论是和以往突发事件的应急处理方案相比，还是同缅甸等与中国同期遭遇自然灾害的国家的应急办法相比，中国政府都赢得了非常正面的形象。对此，国际应急管理学会主席哈拉尔德·德拉格曾评价道，“中国政府在抗灾减灾中做得非常好。”

　　至此，我们不难判断：政府在“救灾”和“维稳”这两个层面表现出了不同的形象，前者的主动、快捷与后者的保守、滞后迥然有异。

　　对于应急管理，我们需要讨论的不仅仅是应急管理主体多元化的问题，也不仅仅是应该采取怎样的治理理念的问题，更应该是转变决策思维的问题。如果不能转变决策思维，操作层面上的“应急管理”便经常表现为“应急”而不是“管理”，以致现实社会生活中的突发事件或公共危机犹如浮在海面上的葫芦和瓢，难以把它们全部藏在水面之下；即便一时生硬地摁下去了，它们总还有浮上来的时候。

　　当然，我们的讨论绝不是对“维稳”本身的质疑，而是分析“维稳”的决策思维与公共危机的实际发生之间的内在机制及其给操作层面上的应急管理带来的挑战。（本文系《中国社会科学报》第 132 期 10 版 “ 公共管理 ” 文章之一。　）

（作者：杨腾原 单位：内蒙古大学公共管理学院）