【核心提示】相对于合作制，统筹制更能提高灌溉效率且优势越来越明显，这是由我国农业生产方式——农户经营制度和农村社会发展趋势决定的。

　　尽管我国人均耕地面积远低于世界平均水平，但农业生产的主要制约因素是水而不是土地。2009年，在占全国耕地面积48.3%的耕地上，生产了占全国总量70%的粮食、80%的商品粮和90%的经济作物。可以说，我国农业的发展在很大程度上取决于灌溉水平。但是，长期以来，我国实行农户经营制度，农户生产规模一直较小，这一国情使得灌溉组织机制对我国灌溉水平的提高具有重要意义。

　　合作与统筹两种组织机制各有优缺点

　　以是否自愿为标准划分，农户间的灌溉组织机制可分为合作、统筹两种：（1）从组织原则看，合作即农户间的自愿联合，农户有自由进出权；统筹即行政主导，一定地域范围内（如村民小组、村委会）的农户必须加入，农户无自由进出权。（2）从决策方式看，合作是全体协商一致，其协议（包括合作费用的分担办法、灌溉次序）没有强制执行力；统筹则是少数服从多数，其决定有强制执行力。（3）从灌溉组织成功运作的前提条件看，合作要求成员利益一致且相互信任，能够自愿遵守协议；统筹要求组织掌握足够的资源，能够强制其成员遵守决定，包括按时足额收缴灌溉费用、维持灌溉秩序。（4）从灌溉费用的分担方式看，合作一般是农户各自负担费用（按谁受益谁负担的原则），统筹一般按农户的灌溉面积平均分担或按照统一标准缴费。（5）合作的组织成本主要包括协商（包括达成协议所费的时间）、明晰灌溉费用的成本，统筹的组织成本主要包括管理成本，即管理者的报酬和组织运作经费。（6）合作的组织风险是指达不成合作协议或合作在中途破裂，统筹的组织风险是管理者贪污或不尽责（包括挪用灌溉费用、灌溉不及时或不经济）。

　　综上，合作与统筹这两种组织机制的成功条件和组织风险是不同的，即适用范围有所区别。

　　统筹制有助于提高灌溉效率

　　从历史的角度分析我国农田灌溉的组织机制，可大致将其划分为三个时期：1952年前是传统时期，以合作为主；1952年政府开始倡导合作化运动，于1955年进入集体制，直到1982年重新恢复家庭经营制，这一时期可称为集体化时期，灌溉组织机制是纯粹的统筹；1982年后为后集体化时期，统筹与合作在不同时段所占比例不同。1982—1988年统筹较少，当时政策重心是落实家庭联产承包责任制，只重“分”，而忽视了“统”；1988—2000年统筹占主导，中央要求乡村组织“积极为家庭经营提供急需的生产服务”、“兴办集体企业，以增强为农户服务和发展基础设施的经济实力”；2000年后，随着集体企业的破产或改制、农业税费改革、农村水利的市场化，合作又成为政府倡导的组织机制，其标志是生产统筹费（有的称共同生产费）被取消，合作组织——农民用水户协会得到推广。

　　我国有效灌溉面积增长最快的时期是采取统筹制的集体化时期。据中国水利部《水利发展统计公报》和《中国水旱灾害公报》数据显示：1952—1982年，我国有效灌溉面积增加近3000万hm2，平均每年增加100万hm2，有效灌溉面积占耕地面积的比重从1952年的17.9%提高到1982年的49.4%。后集体化时期，有效灌溉面积递减的时段正好是统筹制较少的1982—1988年，6年内有效灌溉面积减少75万hm2；有效灌溉面积缓慢回升的时段正好又是统筹制重新占主导的1988—2000年，12年内有效灌溉面积增加了710万hm2。2000年后，全国农田水利基本建设投资呈逐年增长趋势，但因旱成灾面积及经济损失量并没有明显下降：2000—2009年平均每年因旱成灾的面积超过1400万hm2，造成的粮食损失超过349亿公斤，远远超过1990—1999年平均每年因旱成灾的面积（1194.533万hm2）和粮食损失量（206.529亿公斤）。以上数据表明，相对于合作制，统筹制更有利于灌溉效率的提高，而且后集体化时期统筹制的优势更明显。

　　我国农业生产方式决定灌溉组织机制须用统筹制

　　相对于合作制，统筹制更能提高灌溉效率且优势越来越明显，这是由我国农业生产方式——农户经营制度和农村社会发展趋势决定的。除集体化时期外，我国农业生产的基本单位一直是农户，户均耕地面积很小，且有递减趋势；几乎每个农户都兼业，种植收入占家庭总收入的比重越来越低；传统时期每个农户的耕地大都成片，后集体化时期农户的耕地很难成片。这决定了合作成功的前提条件越来越少，组织成本越来越高，组织风险越来越大：户均耕地面积越小、越碎片化，灌溉工程所涉及的农户就会越多，每个组织所包含的成员就会越多；成员越多，种植收入占家庭总收入的比重越低，利益就越分化，农户对灌溉的重视程度就会越低，达不成合作协议或合作中途破裂的概率就会增加。

　　灌溉合作的成功，需要以特殊的社会结构和地域文化为基础。在传统时期成功合作的水利组织，都依靠宗教、宗族、帮会等权威性、强制性力量。如成都平原的埝会对庙会、帮会势力的借重，珠三角地区的治水组织对宗族组织的倚重，邢台地区的水利管理组织对祭祀组织的依托。后集体化时期，宗族、宗教组织虽在部分地区有一定程度的恢复，但经过社会变迁和市场的冲击，这些宗教、宗族组织也大多失去权威，很难成为灌溉的合作基础。因此，后集体化时期合作成功的案例主要集中在北方旱地，因旱地可以通过机井灌溉，打机井及购买管道所需资金不多，且可以通过管道将不合作的农户排除在灌溉受益范围之外。在南方水田区，合作成功案例主要局限于少数宗族恢复比较好的地区和实行划片承包的地区。而且，这些成功的合作大多规模较小，局限于利用微型水利工程，根本无法保障极端气候下的大片区域灌溉。

　　农村基层组织可作为灌溉统筹的基础单位

　　农村税费改革后，统筹制比合作制更有利于提高灌溉的效率，还有以下几方面原因。

　　首先，我国大中型灌溉工程越来越多且作用日益凸显，大中型水利工程的灌溉带有公共物品性质。农业生产上的长期性、固定性和不稳定性，使资本的周转和回收长期不便，从而导致低效率和高风险。农业生产具有多元价值，能够产生外部效应。以追求利润为目的的一般市场主体不愿意参与提供农业生产领域的服务，因此以提供公共产品为主的政府成为农业生产领域的主要服务主体。当今中国，农户经营规模进一步变小，土地细碎化日趋严重，连接大中型灌溉工程的毛渠多数没有硬化、不能防渗，且有相当数量的农田不能直接与水渠连通，需要通过其他农户的水田进行灌溉，因此缴费农户在灌溉时难以阻止不缴费农户受益。建设和维护大中型灌溉工程、完善渠系、整治土地的资金主要靠财政投入，农村抗旱的责任主体仍是地方政府及其基层组织，农民抗旱的最终依靠力量仍是农村基层组织。

　　其次，农业税的取消和基层民主建设降低了农村基层组织统筹灌溉的组织风险。农村税费改革前，基层组织在统筹灌溉时存在着贪污或挪用灌溉统筹费用等问题。当时农民负担重，村组干部既要收灌溉统筹费用（此项费用较为容易收上来），又要收农业税及各种公益性统筹款，因公益性统筹款较多且相当部分与农民生活生产无关，农民不愿缴纳，因此有不少村组干部将灌溉统筹费用做公益性统筹款。又因为收费名目繁多，财务不公开，农民核实账目较困难，部分村组干部也容易浑水摸鱼，贪污挪用灌溉统筹费用。农业税取消后，农民不需要缴纳农业税和各种公益性统筹款，不存在挪用灌溉统筹费的理由。加之农村基层民主建设的推进，建立健全了财务公开制度和民主管理与监督制度，乡镇政府也加强了对村组干部的监控，村组干部贪污灌溉统筹费的机会成本大大提高。

　　最后，新农村建设增强了农村基层组织统筹灌溉的能力。统筹的组织成本包括管理者报酬、组织运作经费。新农村建设进程中，农业补贴、农村社会保障等惠农政策越来越多，农民对农村基层组织的依靠也日益增多；村组干部工资已由财政支付，随着政府对灌溉工程的财政投入增加，水利灌溉的经费也会有所保障。

　　（作者单位：海南师范大学社会科学部）

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