世纪之交，我国的民生保障曾经面临严峻的困局。在农村，“老农合”随着20世纪80年代普遍推行的家庭联产承包责任制迅速瓦解，农村缺医少药、农民因病致贫问题非常严重。在城市，20世纪90年代中后期大批企业职工下岗，养老金无处领取，养老保险制度陷入危机。同样是从20世纪80年代中期开始，“义务教育”负担压在家长身上，致使大量贫困家庭孩子上不起学。“看病难、看病贵”“上学难、上学贵”，每年都成为“两会”关注的热点。政府部门年年努力“扩大社会保障覆盖面”，但在当时的制度框架下，社会保障只限于城镇职工，“扩面难”的局面难以突破。

　　怎么办？等待人均收入提高到相当的水平再来推进社会保障制度建设？这显然无法回应人民群众的迫切期待；而要实行社会保险，个人缴不起费、财政掏不起钱，也难以起步。怎样找到既能打破“扩面难”的困局、各方又能承担得起的切实可行的社会保障制度建设之路呢？这就要求基本思路必须有所突破，不能照搬发达国家。而底线公平理论的酝酿和形成，正是对在人均收入水平较低阶段如何快速实现社会保障全覆盖这一问题的回答。

　　社会学研究所的科研团队深入全国城乡，做了大量调查研究。1996年，笔者主持的“中国社会保障体系研究”课题组提出了“以民生为本的社会保障制度”的概念，并提出建立“基础整合的社会保障体系”。1997年，笔者以对浙江省的经验分析为基础，探索了对中国社会保障制度建设主要思想障碍的破解之道——人均收入水平低，只决定社会保障标准的高低，并不意味着全面的社会保障制度就不能建立。有胜于无！先把各项社会保障制度建立起来，以后再随着经济水平的提高而逐步提高保障标准。

　　2002年，笔者首次提出要“守住底线”，并把“基础整合”概括为：“守住底线，卫生保健；强化服务，就业优先；依托社区，城乡统揽”，目的是降低门槛，回应人民群众最迫切、最基本的需求。2004年在第36届世界社会学大会上，笔者作了题为“论底线公平”的发言。所谓“底线”，是指政府责任和市场机制之间的界限。“底线”划分了责任界限，并体现了社会成员权利的一致性（底线部分）和差异性（底线以上部分）。这要求社会保障制度建设中的“底线”应由社会政策的取向及其与经济发展的关系来确定，而非从保障水平高低的意义上来确定。根据这一原则或模式，我们可以科学合理地确定社会保障的适度水平。

　　在此后的研究中，笔者系统论证了底线公平既是政府责任的底线，也是市场发挥作用的边界，界定并探讨了社会保障主体之间的责任共担关系，总结出底线公平的原则和机制、制度和体系、责任结构和实现条件，形成效率与公平相统一、刚性与柔性相结合、体系内外相协调的福利模式，从而使“底线公平”从一个概念发展为一个完整的理论。“底线公平”由广东省委确定为民生建设的“导向性原则”，并被中央和地方的许多文件所采用。

　　底线公平理论主张，在人均收入水平较低的情况下，可以通过低门槛进入，多层次保障，较快实现社会保障制度全覆盖。2009年中央确定了广覆盖、保基本、多层次、可持续，加快推进社会保障体系建设的方针。在实践上，2003年建立了新型农村合作医疗制度，2007年建立了农村最低生活保障制度，2009年以后，很快打破了社会保障扩大覆盖面停滞不前的僵局，社会保障制度建设全面提速。几年时间，广覆盖的社会保障制度建设在城乡快速推开。这样，中国得以在人均收入只有发达国家的1/6左右、城乡差距却比发达国家大3倍以上、地区差距更比发达国家大得难以比拟的条件下，实现了社会保障制度全民覆盖，这在世界社会保障史上是一大创举。

　　作者系中国社会科学院学部委员
　　（《中国社会科学报》2020年01月17日）