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居民参与促进城市社区有效治理

刘怡然    中国社会科学报 2018年02月14日    2018-03-08

  伴随我国人口快速流动与城市现代化建设加速,社区治理已逐渐成为社会治理的重要议题。同时,随着社会转型进一步深入以及社会治理理念不断创新,以往的社会治理工作方式已很难满足城市居民的需要。因此,亟须结合新情况探索有效的城市社区治理模式。
  有效社区治理有赖居民参与
  党的十八届三中全会将“社会管理”转变为“社会治理”,提出要“创新社会治理方式”以“推进国家治理体系和治理能力现代化”,强调增强社会发展活力,提高社会治理水平。十九大报告指出要“打造共建共治共享的社会治理格局”,再次强调加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。可见,多元主体共同参与已成为社会治理的重要方向。
  社区是社会治理的基本单元。虽然学界对社区有多种理解,但普遍指向其行政内涵。根据民政部的定义,社区指“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后做了规模调整的居民委员会辖区”。由此可见,政府、社区和居民是城市社区治理最为核心的三个主体,也是本文讨论的对象。
  有效社区治理是多元主体参与治理的重要目标,其中居民参与越来越被学者所关注。现有的讨论,或从自上而下的角度出发,强调政府对居民的治理以及居民参与社区治理对单位制解体后社会整合的意义;或从自下而上的角度出发,强调居民参与社区治理在促进共同体或公共精神形成方面的作用。前者较为重视政府的作用,但缺乏对居民尤其是社区环境的讨论;后者注意到对政府和社区层面的挖掘,但缺乏对居民个人行为差异及意义的探讨。由此,笔者认为,为全面和深入地认识居民参与社区治理,应同时重视政府、社区和居民的参与,并将三者统一为一个有机的整体。在此基础上,本文分别从行动者理性、社会制度和文化环境三个维度出发,分析居民有效参与社区治理的基础以及策略。
  居民利益:多元主体目标一致
  居民参与社区治理有着诸多积极意义,但对于不同主体而言,其意义各不相同。探寻政府、社区、居民三者如何在社区治理结构中形成有机整体,需要在宏观、中观和微观层面对这些不同意义予以分析。
  对于中央政府而言,居民参与社区治理的意义更多地是制度和文化层面的,是对平等、公平、民主等价值的追求以及对居民公共精神的塑造。对于地方政府而言,鼓励居民参与社区治理更具工具理性意义。居民参与社区治理可以为政策制定者提供更多的信息和支持,提升政策的相关性和可行性。这样可以避免一些可能出现的问题,节约政策制定成本。而在这一过程中,居民可以进一步了解政策的制定和实施过程,增加对政府的理解和信任。
  社区虽由居民组成,但其作为一个集体仍有自己的行动理性。相较而言,共同体建设越有成效、居民参与积极性越高的社区,其在实践中就越能动员资源、取得成效。以北京市西城区的“民生工作民意立项”项目为例,在邻里关系比较好且有积极分子带动参与的社区中,居民能很快就某一议题达成一致,进而获得更多的项目和资金支持;而在缺乏公共精神的社区中,很多利民项目都无法开展。从社会制度的维度看,居民参与规则制定的过程可有效地促使他们遵守相关规定。有些社区还会发展出自己的制度或组织,如居民议事会、停车自管会;还有一些社区会制定类似农村村落中存在的“村规民约”,使社区生活运转更有效率。久而久之,很多社区还会形成自己的社区文化。这既有利于居民集体从外部获得资源,又有利于提高资源的利用率和有效性并延续优秀的内部传统。
  从个体的角度出发,具有不同特征的群体甚至不同个体都会赋予参与社区治理不同的意义。从行动者理性的维度看,参与社区事务是一些退休居民重返社会生活的重要途径。在此过程中,他们可以发挥余热,获得更多幸福感。年轻人的参与则可有效地解决一些关涉自身利益的问题,如停车问题、环境问题。从制度的角度看,居民参与制定规则可以增加居民的归属感和认同感。同时,社区文化具有整合作用,可避免一些越轨、失范行为的发生。
  虽然各主体赋予居民参与的意义各不相同,但在个体行动、制度和文化层面的意义上都有着相同的目标,即满足居民的需求、达致有效的治理。
  基层政府构筑居民有效参与的平台
  目标的一致性为三者行动整合提供了基础,但其实现需依靠制度的保障。如果政府、社区以及居民可以通过制度进行协调对接,同时尊重不同的文化模式,探寻适合社区发展、符合法律的有效参与模式方能形成一个整体。这也意味着对不同主体有着不同要求。
  中央政府需继续在法制建设、维护社会公平正义方面努力。基层政府需要注意以下几个方面的问题。首先,保证居民的参与范围和参与频率,参与范围太小或参与频率太低都会影响民意的代表性。其次,尽可能保证整个参与过程公开透明,让居民参与尽量免受外力影响。最后,在居民参与政策制定的情况下,基层政府应积极回应。只有保证这些前提,居民参与才是实质性的,而不是表面功课。所以,为促进居民有效参与社区治理,中央政府肩负着提供良好外部环境的责任,需要在制度和价值层面提供保障;基层政府则需为此构筑起平台,保证居民参与社区工作的公开、公平。
  除了政府之外,社区自身的特点和状况也对居民参与行为有重要影响。从制度的维度看,居民所在社区的环境是否公平有序、邻里关系是否融洽、社区资源分配是否合理,都可能影响居民参与的结果。从文化的维度看,社区互帮互助的传统、独特且让居民认同的文化背景,都能促进居民参与治理。此外,社区内是否有精英或积极分子带动居民参与,也是影响社区参与有效性的重要因素。因此,作为凝聚居民集体的平台,社区应加强共同体建设,积累各种资源和社会资本,为居民的平等参与提供制度保障。
  政府和社区从制度和文化上为居民参与社区治理提供了外部环境和条件,但只有居民积极与之互动才能实现有效社区治理。从社区居民个人的角度来看,个体的理性、能力和情感对其参与社区治理的行动方式和结果有着很大影响。这里的理性包括工具理性和参与能力两方面:前者指居民参与社区治理对自己的生活是否有帮助,如果居民参与的问题远远脱离了他们的生活实际,则他们参与的积极性可能就会很低;后者同样十分重要,居民的受教育水平和对相关知识的掌握程度,关乎他们在讨论的过程中保持充分的独立性和自主性。此外,情感也是影响居民参与的重要因素。对于现代城市社区的居民而言,社区往往只是生活区域,并无情感寄托,但事实上对社区的认同在很大程度上影响着居民的参与意愿。因此,实现有效社区参与,一方面,通过增加参与次数积累参与经验,这一过程也会相应地帮助他们增强社区认同;另一方面,积累相关的能力,包括问题分析能力和语言表达能力,尽可能避免由于能力差距导致参与的不公平。
  综上所述,居民参与社区治理的有效性建立在政府、社区和居民三者作为统一整体的基础上。本文试图从社区治理的三个重要主体出发,回答居民有效参与如何可能的问题。笔者分别从行动者理性、社会制度和文化环境三个维度着手,认为只有三个主体在利益上调和,在制度上接轨,在文化上尊重,才能形成良性互动进而促成有效治理。政府、社区以及居民在实现良性社区参与的过程中都起到了重要的作用,三者之间既有两两的相互作用,也有三者的动态关系,其运行得当,将是一种既能满足居民诉求、建立和谐的共同体,又能减轻政府负担的新型治理模式;既能建立一个负责、公平、有效的政府,又能塑造温暖的共同体。
  (作者单位:中国社会科学院社会学研究所)全文发表于《中国社会科学报》2018年02月14日