以城乡综合改革应对结构性不匹配
不同于过去的物化城镇化，新型城镇化是以人为核心的城镇化，这里包含的含义至少有三点：一是农村流动人口的市民化；二是城镇社会质量的改善和提高；三是城镇区域布局的合理化。其中农村流动人口的市民化，应是新型城镇化的重点和难点，后两点在很大程度上是为了配合和促进农村流动人口市民化。
农村流动人口市民化被忽视
2000年我国户籍人口的城镇化率为25%，到2013年，只提升了11个百分点，也就是说这13年内每年的户籍人口城镇化提升速度在0.9%左右。2000年常住人口城镇化率比户籍人口城镇化率高9.8个百分点，2013年则高达17个百分点。由此可见，常住人口的城镇化速度快于户籍人口的城镇化。这说明，在过去十多年里，我国“半城镇化”问题不仅没有减缓，反而加重了。过去十多年我国的城镇化政策是相当保守的，对农村流动人口市民化表现出被动应付的态势。真正的城镇化（即户籍城镇化）不是针对农村流动人口，而是这样几类人群：城镇户籍人口机械增长部分、城郊结合部“村改居”人口以及大中专毕业生（含国内研究生和海外留学生）等。
十八届三中全会以及随后召开的中央城镇化工作会议，都提出了放宽户籍制度管理。当前中央户籍政策确定的方针是，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。这一政策与农村流动人口在不同城镇之间的分布并不一致。60%以上的农村流动人口集中在大城市和特大城市，因为大城市和特大城市比其他城镇有更多的就业机会，也有更好的基础设施和福利。那么为什么不开放大城市和特大城市的落户条件呢？政府担心大城市和特大城市无法承受人口压力。让农村流动人口落户建制镇和小城市，但是这些城镇缺乏就业机会，公共服务和社会福利也相对差一些。
四个结构性不匹配
由此可见，当前我国城镇化存在四个结构性不匹配问题。一是权益与机会不匹配：给权益的城镇不一定有好的就业、发展和生活机会，相反，那些有着良好就业和发展机会的城镇却不放开权益。二是人口分布与政策不匹配：流动人口多的城市不放开落户政策，而流动人口少的城镇却放开落户政策。三是权利与责任不匹配：在大城市和特大城市，农村流动人口作出的贡献比他们为小城市和建制镇作出的大很多，但是却不能获得相应的权利；同样，在城镇化过程中不同层级的政府所承担的责任与享受的权利也存在着不匹配的问题。四是产权与市民化不匹配：农村流动人口在市民化进程中不能有效地确保他们在农村已经拥有的产权及相关的利益。
推进城乡综合改革
真正要落实新型城镇化以人为核心的理念，必须要推进城乡综合改革。所谓城乡综合改革，表现在这样几个层面：第一，城乡市场一体化改革，使城乡生产要素在市场上获得同权的地位，让市场真正发挥决定性的资源配置作用。第二，城乡以及城镇之间基本社会保障与公共服务一体化和均等化改革，使人们在城乡之间以及城镇之间获得基本平等的权益和机会，尤其要做到城乡、城镇之间流动迁移机会平等，出现城乡、城镇之间双向自由流动和迁移，就可以化解大城市、特大城市的城镇化困境。第三，用更优惠的政策引导产业向中小城镇转移，进一步化解大城市和特大城市的人口压力困境。第四，推进财权和事权体制改革，在不同层级政府之间构建财权与事权相匹配的治理体系和格局。
（作者单位：中国社会科学院社会学研究所）